Page 115 - 《党政研究》2021年第5期

国家治理体系、行政执行系统在建设着力点上具有差异与区别。一方面，国家治理体
系是国家制度体系的总称。国家治理体系本质上是制度体系。另一方面，行政执行系统是
国家制度执行的重要组成部分。行政执行系统本质上是制度执行体系。因此，完善国家制
度和治理体系主要强调制度建设、制度发展，优化行政执行系统侧重强调制度执行。从发
展角度看，国家治理体系建设更加强调制度的生成与完善，行政执行系统建设更加强调制
度的落实与实施。
围绕制度建设、制度执行，国家治理体系、行政执行系统两者还具有紧密的联系。一
方面，国家制度和治理体系是优化行政执行系统的依据和遵循。政府行政执行行为的依据
主要有：法律法规、规章制度、政府政策、政府计划、行政指令等；其中，法律法规、规
章制度等制度规范是政府行政行为的主要依据。行政执行系统科学运行须依据和遵照国家
制度体系，行政执行系统现代化程度取决于制度体系的完备性、科学性。因此，在实践
中，健全强有力的行政执行系统，要在坚持和巩固国家制度和治理体系基础上，不断完善
和发展制度和治理体系，为行政执行创造更加科学的制度依据。制度缺乏可操作性、制度
程序繁琐等，是导致制度缺乏执行力的重要原因。 在行政执行依据的制度建设上，应精
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简执行程序，提高制度执行的可操作性。
另一方面，完善行政执行系统是提高国家治理效能的重要路径与手段。科学制度体系
的建构与生成并不能天然地形成高效的治理效能，制度优势转化为治理效能还受到制度以
外的因素的影响，其中的一个关键因素就是制度执行。实现国家治理现代化的目标是国家
治理体系现代化与治理能力现代化双重目标的结合体。在治理能力现代化建设进程中，应
加强行政执行系统建设，重点创新行政执行机制，破解 “上有政策、下有对策”行政执
行 “中梗阻”问题、行政执行走样问题、行政执行低效问题，为国家治理现代化建设赋
能。在制度建设中，我国长期重规范体系建设、轻机制设计，造成制度执行力低下，这是
有制度而没有制度治理的原因所在 。在行政执行系统建设中，应强化有利于促进制度
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执行的机制设计与建设，促进利益相关方激励相容，减少制度执行的利益冲突和价值冲
突，提高制度执行的内在驱动力。这是因为，政策与科层组织之间的摩擦，降低了政策的
执行力，从而导致政策被废止或执行走样 。以产业政策执行为例，无论是政府行政系
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统还是企业，只有当执行收益大于执行成本，或者当不执行政策受到的处罚大于不执行政
策减少的损失时，产业政策才能被有效地执行。
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（三）发挥功能的区别与联系
国家治理体系、行政执行系统在发挥功能上具有差异与区别。国家治理体系在功能上
发挥着制度吸纳、制度整合、制度执行等多重功能，追求的是价值理性 （以人民为中心）
和工具理性 （提高治理效能）的统一。行政执行系统在功能上侧重行政行为管理和作用
于经济社会，主要发挥制度执行单一功能，侧重主要追求管理效率的工具理性。两者功能
性差异的实践启示是：在推进国家治理现代化的总体背景下，健全强有力的行政执行系
统，不能局限于单一的制度执行工具性功能，应体现出国家治理体系的多重功能与作用。
一方面，在行政执行系统建设中，应强化制度吸纳功能。健全行政执行系统建设，应注重
吸纳、回应社会各方面的利益和诉求，限制行政公权、保障社会私权，提高行政执行系统
和国家治理体系的向心力和认同度。比如，在行政执法系统建设上，应贯彻以人民为中心
的理念，改变片面追求行政处罚数量的思维，严格规范公正文明执法，提高群众的满意度
和获得感。另一方面，在行政执行系统建设中，应坚持和加强党的全面领导，进一步强化
制度整合功能。行政执行系统建设离不开党的全面领导，应加强政府行政执行机构中党组
织建设，健全各级党委政府议事协调机制，提高政府执行的整合力和党的领导力。

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