Page 93 - 《党政研究》2021年第3期

扁平化，跨部门合作便利化，业务流程高效化，也没有使民众的使用率、满意度和获得感
得到显著提升。究其原因，这同数字政府建设的制度保障不够有关，即数字政府建设如果
没有制度基础，信息技术的引入将难以奏效。
信息技术对政府管理和公共服务产生了深刻而持久的冲击，而学者们的解释则不同。
技术决定论认为，信息技术会对官僚制产生摧枯拉朽的作用，并导致政府组织的全方位变
革。技术决定论假定组织和个人会无差别地采用信息技术，而信息技术也会导致预期的影
响。但是，技术执行理论 （ ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ ｅｎａｃｔｍｅｎｔ ｔｈｅｏｒｙ）认为，客观的技术和被执行的技
术是不同的，因为客观的信息技术会受到制度安排的制约，而组织对技术的感知、设计、
执行和使用受到组织形态和官僚制的塑造 。与之相关的是，技术—组织—环境 （ ＴＯＥ）
〔 １０〕
模型也认为信息技术的引入会对组织产生影响，而这种影响受到组织所处环境的左右。这
意味着信息技术是否及如何得到政府部门和公民的使用，取决于许多既定的结构、制度、
文化和习俗，而技术与制度之间会发生复杂的互动。
数字政府的发展伴随着信息技术的发展，并处在不同的发展阶段。比如，有学者将电
子政务的演进划分为四个阶段，包括信息目录 （ ｃａｔａｌｏｇｉｎｇ）、交易 （ ｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎｓ）、垂直一
体化 （ ｖｅｒｔｉｃａｌ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ）和水平一体化 （ ｈｏｒｉｚｏｎｔａｌ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ）。 这四个阶段在两个维
〔 １１〕
度上存在显著差异，一是服务提供的技术和组织复杂性，二是政府纵向和横向的整合程

度。与之类似的四阶段说还包括：公告板 （ ｂｉｌｌｂｏａｒｄ）、初步服务提供 （ ｐａｒｔｉａｌ ｓｅｒｖｉｃｅ ｄｅ
ｌｉｖｅｒｙ）、门户网站 （ ｐｏｒｔａｌ）和交互式民主 （ ｉｎｔｅｒａｃｔｉｖｅ ｄｅｍｏｃｒａｃｙ）。 还有学者提出，电
〔 １２〕
子政务将经历五个发展阶段，包括展示 （ ｐｒｅｓｅｎｔｉｎｇ）、普及 （ ａｓｓｉｍｉｌａｔｉｎｇ）、改革 （ ｒｅｆｏｒ
ｍｉｎｇ）、转型 （ ｍｏｒｐｈｉｎｇ）和电子治理 （ ｅ － ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ），并同运营 ／技术 （包括整合、整
顿、转变和流程管理四个阶段）和公民 ／服务 （包括交互、支付、参与和深度参与四个阶
段）两个关键主题有关。 但是，这些阶段划分理论更多从技术发展的角度考虑，而很少
〔 １３〕
触及政府的转型和用户的需求。
电子政务的发展也伴随着行政改革的步伐，既是其题中之义，也推动了行政改革的转
向。新公共管理 （ ＮＰＭ）强调政府向企业学习，推崇以顾客为中心和结果导向。但其并
不涉及信息技术的广泛应用，在民营化和组织结构重组方面也备受争议。针对 ＮＰＭ 的局
限，学界提出后新公共管理 （ ｐｏｓｔ － ＮＰＭ）、新公共治理、整体政府等观点，认为政府需
要加强跨部门协同和整体政府观念。有学者指出，１９８５ － ２００２ 年是新公共管理运动的鼎
盛时期，２００２ － ２０１０ 年是数字时代的治理 （ ｄｉｇｉｔａｌ ｅｒａ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ），２０１０ 年以来则是第二
波数字时代的治理。新公共管理强调机构拆解、市场竞争和经济激励这三个主题，而数字

时代的治理则注重重新整合 （ ｒｅｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ）、以客为先和一站式服务 （ ｎｅｅｄｓ － ｂａｓｅｄ ｈｏ
ｌｉｓｍ）、数字化 （ ｄｉｇｉｔａｌ ｃｈａｎｇｅ）这三个议题。第一波数字时代的治理的特点是集中式、以
网络为基础的沟通，第二波数字时代的治理则突出分布式和数据库引导的信息处理。 最
〔 １４〕
近，还有学者提出 “开放治理”的理论框架，认为它更好地适应了数字政府的发展趋
势。
〔 １５〕
着眼于数字政府的不同阶段，研究机构和学者们开发了不同评估模型。比如，联合国
电子政务调查每两年进行一次，主要对电子服务、电子参与、信息基础设施和人力资本等
方面进行评估。 此外，还有一些咨询公司和研究机构 （埃森哲公司、布朗大学、早稻田
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大学、罗格斯大学等）对国家、城市等不同层级的政府进行评估，考察数字政府的发展水

平。无论是就绪度 （ ｒｅａｄｉｎｅｓｓ）、成熟度 （ ｍａｔｕｒｉｔｙ）、复杂性 （ ｓｏｐｈｉｓｔｉｃａｔｉｏｎ）、能力 （ ｃａ
ｐａｃｉｔｙ）、绩效还是发展水平，都是对数字政府的能力和实现程度进行评估。但是，这些评
估尚未深入数字政府内部，也缺少来自用户的反馈和主观认知，评估结果的参考价值有待

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