Page 21 - 《党政研究》2021年第3期

性。全面性是指所有党内法规的制定都应当引入参与程序；全程性是指党内法规参与程序
应当贯穿制定规划计划、起草、审议批准和评估审查等全过程；全员性是指党内法规参与
应当面向全体党员和各级党组织，特别是 “向基层组织和普通党员开放” ，而不能仅仅
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集中于一定层级以上的党员和组织。为此，各级党内法规制定机关应当及时发布党内法规
制定参与的信息，包括主题议程、起讫时间、参与方式、相关资料等；信息发布平台应当
兼顾固定性和多元化，前者是指各级党内法规制定主体应当建立统一权威的信息发布平
台，便于稳定参与者的预期以明确参与的方向和路径，后者在于兼顾参与信息获取和参与
途径进入的便利性。
在提出党内法规制定意见方面，现行党内法规规定党员可以提出意见的仅限于党内法
规草案，未来应当与上述党内法规参与的全面性和全程性相呼应，授权党员对所有党内法

规的制定且在制定的全过程中提出意见，对党内法规制定规划和计划以及审查都有权提出
意见和建议。比如，赋予普通党员党内法规制定建议权，一定数额的党员代表在党员代表
大会期间可以联名提出党内法规草案。 在提出意见的方式上，应当采取书面形式或座谈
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会、论证会、网上征询等多种形式。需要注意的是，这些方式应当综合运用，根据不同对
象的特点分别设计。比如，对普通党员群众可以采用网上投票、调查问卷的方式，对相关
专家可以采用座谈会、论证会的方式，对党的有关单位和组织可以采用书面形式。
在所提意见获得积极回应方面，建议在每一部党内法规制定过程中，都应当及时公布
对建议和意见的收集、整理和分类等详细信息；整理党内法规草案中争议较为集中的意见
和建议，并对取舍平衡的理由予以说明；对党内法规草案中因误解而引起社会广泛关注的
内容专门予以解释澄清；针对与群众切身利益密切相关的党内法规草案，对群众意见应当
作出专门梳理，并对采纳与否详细地说明理由。同时，在回应的时机上，一般应当在报送
审议时的草案制定说明中进行，但也可以结合党内法规制定的具体情况，在起草阶段或者
审查阶段进行回应，以及时引导社会关切。

在合理意见获得实质采纳方面，建议在党内法规制定过程中，应当对是否采纳了党员
群众所提出的具有合法性和合理性的意见和建议作出详细说明。其中，意见和建议合法性
和合理性的衡量标准，除了指内容上的实质理性标准外，还应包括形式上的程序理性标
准。党内法规制定机关可以就某一主题通过网络投票，或者民意调查程序形成多数意见，
如果肯定性意见成为多数则应当采纳，如果否定性意见成为多数则应当修改或者撤除。对
因为存在旗鼓相当的对立性意见，以及其他不宜以多数决的形式决定的情形，而采取协商
的形式达成一定程度合意的，只要不违反上位党内法规和国家法强制性规定的，就应当予
以充分尊重且吸收采纳。
古语有云：天下大务，莫过赏罚。这在法治的运行机制中有充分的体现，法规范的逻
辑结构包括行为模式和法律后果两个部分。其中，行为模式就是规定人们可以行为、应当
行为、不得行为等行为方式；而法律后果则是对人们是否遵守前述行为方式的评价 （赏
罚）。同样，党内法规参与程序规范除了规定上述四项基本的行为方式之外，还必须针对
每一项行为方式设定必要且具体的法律后果，通过责任倒逼来确保相应的程序义务得到切
实地履行。整体看来，党内法规参与程序规范应当包括以下三种责任类型：一是程序中
止，但凡未履行或者未正确履行某一个法定参与程序义务的，都应当责令停止启动下一个
程序环节；二是责令补正，由上级机关责令党内法规制定机关重新履行相关参与程序义
务；三是对于不履行或者不正确履行上述参与程序义务的有关责任人员，应当追究其相应
的领导责任和直接责任。

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