Page 19 - 《党政研究》2021年第3期

《决定》指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”有关党内法规参
与的规定，为党内法规制定活动提供了行为指引，并在党内法规制定活动中得以激活而彰
显权威。以 《中国共产党支部工作条例 （试行）》为例，该部党内法规的制定就经历了一
个广泛征求意见的过程。在起草阶段，先后到 １５１ 个党支部进行蹲点调研，对 ８６１ 名党支
部书记进行访谈，发放调查问卷 ３００００ 份，并且组织相关专家进行研讨。在初稿形成之
后，又向 ３１ 个省 （区、市）和新疆生产建设兵团以及中央部门单位广泛征求意见。 以
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《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和 《中国共产党党内监督条例》为例，在文件
稿起草过程中，党中央发出 《中共中央关于对党的十八届六中全会研究加强和规范党内政
治生活问题、修订 〈中国共产党党内监督条例 （试行）〉征求意见的通知》，共计收集到
１９５５ 条修改意见，扣除重复意见后有 １５８２ 条，征求意见的对象包括各地区各部门各方
面，甚至包括民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士。 从上述重要党内法规出
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台后的官方相关说明中，我们不难发现其出台过程中都启动了征求意见程序，一定程度上
实现了党员对党内法规制定活动的参与，且从相关党内法规的文本内容和实践反响来看效
果还是不错的。

三、党内法规参与程序的意涵与现状

当然，如果从全面建成 “内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的党内法规
制度体系这一宏大目标的实现来看，仍有必要进一步检视党内法规参与规范，以期作进一
步的完善。回过头来看，本文从提及党内法规参与开始，就将其与相关党内法规中的征求
意见相对应，那么这两者之间究竟是什么关系呢？对此，大致有以下几种解释：一是党内
法规参与程序就是指征求意见程序；二是党内法规参与程序包含征求意见程序；三是党内
法规参与程序包含于征求意见程序。针对上述分歧，我们有必要对党内法规参与概念本身
进行一个分析，而鉴于其是模仿国家法层面的立法参与概念而来，且具有基本相同的规范
目标和运行机理，故而立法参与可以成为我们分析党内法规参与的一个重要参照。
有研究者对行政立法参与的权能进行了精细化研究，从行政立法参与旨在实行民主立
法，保证行政立法体现人民意志的基本目标出发，提出行政立法参与权应当包括四项基本
权能：一是进入行政立法程序的权利，即社会公众有资格参与行政立法，行政机关应当提
供相应条件和途径保障其进入行政立法过程；二是提出行政立法意见的权利，即社会公众
有权对行政立法事项提出自己的意见和建议，行政机关应当保障社会公众充分表达意见、
认真听取意见、容忍批评和不同意见等；三是立法意见获得回应的权利，即社会公众提出
立法建议和意见后，有权获得行政机关针对性的反馈，行政机关应当公布提出建议和意见
的情况及其处理的情况等。四是合理意见获得采纳的权利，即社会公众提出的合法、合理
意见有权获得认可，行政机关应当将其采纳而成为立法结果。 以此为观照，党内法规参
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与程序显然包含但不止于征求意见程序，我们前文在梳理党内法规参与规范后，所得结果
之所以以征求意见规范为主，是因为我们在理论认识和制度安排上，将党内法规参与程序
局限为征求意见程序，这是当前党内法规参与程序建设存在的一个最主要的问题。下面笔
者以上述行政立法参与权的四项基本权能理论为参照，逐一检审当前党内法规参与规范的
现状。
就进入党内法规制定程序而言，其重点在于保障党员群众对某项党内法规的制定享有
的参与资格以及参与条件，这是党内法规参与程序的首要环节。现行党内法规没有明确规
定该程序环节，但是从 《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》规定党内法规草案拟
定后的征求意见程序，到 《条例》规定从党内法规制定工作规划开始的征求意见程序，

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