Page 20 - 《党政研究》2021年第3期

实际上都暗含了进入党内法规制定程序，因为征求意见意味着党内法规制定主体之外的主
体有资格进入到制定程序。但是，相关规定仍存在一定的不足：征求意见的对象只是笼统
地讲 “广泛征求意见”，看似所有党员都有资格进入程序，但实际上很可能成为以 “征求
意见者”为中心的单向度的选择性征求意见，也就是意见提出者进而党内法规参与者的主
动性和全面性难以保障。同时，相关规定往往比较原则，对征求意见和提出意见的途径、
时间等没有作出明确规定，最终导致其指导性不强操作性较弱。
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就提出党内法规制定意见而言，其重点在于保障党员对党内法规的制定提出具体的建
议和意见。正如前文所述，现行党内法规中有关参与的主要内容就是提出意见的权利，且
经过二十年左右的发展，本身的规定也是相对全面的。但是，相关规定也存在进一步完善
的空间，比如相关规范是以征求意见为向度的规定，而不是以提出意见为向度的规定；提
出意见的范围更重视针对性，而普遍性有所不足，只有在认为必要时，才由全党范围内的
党员提出意见，有权提起制定党内法规建议的主体，更是限定为中央纪律检查委员会、中
央各部门和省、自治区、直辖市党委等组织，而党员无权提出建议。
就所提意见获得积极回应而言，其重点在于要求党内法规制定机关对所提出的意见予
以回应和反馈，以增进参与的实效性和积极性。党内法规参与的目的在于提升党内法规的
科学性和民主性，只有对所提意见予以实质性的倾听、分析和吸纳才能真正实现科学性。
而只有对倾听、分析和吸纳意见的情况予以说明，才能让参与者感受到参与是双向的、有
意义的和值得的，从而提升其参与的积极性。现行党内法规对参与者获得回应的权利语焉
不详，仅仅规定起草部门和单位应将党内法规草案和草案制定说明同时报送给审议批准机
关。虽然草案制定说明中包括了征求意见情况，但对于如何说明并没有作出规定，实践中
也往往是对征求意见情况作一简要笼统的交代，很少见到对党内法规制定过程中所获得的
意见进行详细的说明，比如对意见和建议整理归类的情况以及代表性意见的取舍采纳情况

等作具体的说明。
就合理意见获得实质采纳而言，其重点在于要求党内法规制定机关应当采纳具有合理
性的意见和建议，以实现党内法规参与的根本目的，从而使党内法规真正 “体现党的统一
意志”。现行党内法规对合理意见获得采纳的权利没有作出规定，仅规定了征求意见，而
未明确规定对所征得意见当如何处理，更缺少对合理意见应当予以采纳的规定。虽然规定
在征求意见中应当注意 “听取”党代表、基层党员干部、专家学者乃至群众的意见，但
①
是没有规定如何保障党内法规制定机关既 “听”且 “取”，使得该规定仍然很难成为保障
合理意见获得采纳的规范依据。
与此同时，党内法规参与程序没有上升为完整的法定程序规范，除了缺少上面的行为
模式部分的规定外，更缺少法律后果的规定，从而使得本就是以党内法规制定机关为中心
来设计的参与程序，因缺少责任倒逼而有流于形式甚至束之高阁之虞。

四、党内法规参与程序规范的完善

党内法规参与程序规范的完善应当以其规范意涵为出发点，结合当前党内法规制度和
实践的具体情况，逐一从以下几个方面予以完善。
在进入党内法规制定程序方面，首先要确立党内法规参与的全面性、全程性和全员

① 《条例》第二十三条规定：“党内法规草案形成后，应当广泛征求意见。征求意见范围根据党内法规草案的具体
内容确定，必要时在全党范围内征求意见。征求意见时应当注意听取党代表大会代表和基层党员、干部以及有
关专家学者的意见。与群众切身利益密切相关的党内法规草案，应当充分听取群众意见。”
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