Page 18 - 《党政研究》2021年第3期

由认为，“有关会议”包括了制定党内法规的相关会议；“党的政策问题”包括了制定党
内法规过程中所涉及的政策问题；“党的工作”包括了党内法规制定工作。
作为党内 “宪法”的党章是党员权利的渊薮，但其一般只作概括性的规定，需要下
位党内法规进一步细化和充实。就党员对党的事务参与权而言，《关于新形势下党内政治
生活的若干准则》进一步将党章中宣示的尊重党员主体地位和保障党员民主权利，具体化
为 “党员知情权、参与权、选举权、监督权”，并要求畅通党员参与讨论党内事务的途径
以及拓宽党员表达意见的渠道。特别是，要健全重大决策和重大问题征求意见制度，丰富
征求党员意见的方式，并鼓励党员在党的会议上积极发表不同意见。《中国共产党党员权
利保障条例》在重申党章中规定的上述可以解释出党员拥有参与党内法规制定过程的权利
的基础上，提出了具体的保障措施。比如，要求党组织创造必要条件以保障党员参加各种
会议以及阅读党内有关文件；要求以适当方式告知党员时间、方式和内容，以便其参加讨
①
论党的政策和理论问题；要求多数党员存有重大分歧或者不同意见的重要决议决定，应当
②
暂缓作出决定，在充分调查研究和交换意见之后，提交下次会议表决；要求党组织对党员
③
进行各种形式的教育和培训，以提高党员素质，这里的素质当然包括民主参与的能力与素
④
养。《中国共产党党务公开条例 （试行）》规定的党员旁听党委会议、党的代表大会代表
列席党委会议以及重大决策征求意见、重大事项社会公示和社会听证等公开制度，在深化
⑤
党务公开的同时，也拓展了党员群众的参与权。虽然上述党内法规相关规范在表述上，并
没有直接点明党员的党内法规参与权，甚至没点明参与权，但是从权利内容来看，无疑是
与参与权乃至党内法规参与权高度一致的，因此可以视为党内法规参与权的一般规范。
作为专门规范党内法规制定的 《中国共产党党内法规制定条例》 （以下简称 《条
例》），其有关规定 （主要是征求意见的相关规定）则成为党内法规参与的直接规范。从
规范形成的历史观之，《条例》中相关规范经历了一个逐步发展完善的过程，即征求意见
的限制门槛逐步降低，之前在全党范围内征求意见须经中央同意，且必须是需经中央审议
批准的党内法规草案，现在则要求所有党内法规草案都应当征求意见，并且取消了前述须
经中央同意的限制；征求意见的范围逐步放宽，一方面征求意见已经不仅仅局限于党内法
规草案形成以后，而是拓展到了党内法规制定工作规划和计划的制定阶段以及党内法规的
起草阶段，另一方面征求意见的对象从党内 “一定范围”和 “全党范围”拓展到了党外，
要求注意听取 “相关专家学者”和 “群众”的意见。

① 《中国共产党党员权利保障条例》第十四条规定：“党组织应当按照规定召开有关会议，并创造条件保障党员参
加其有权参加的各种会议。会议的组织、召集者要将会议的召开时间、议题等适时通知应到会党员。”第十五条
规定：“党组织应当为党员提供阅读党内有关文件的必要条件。党员因缺乏阅读能力或者其他原因无法直接阅
读文件的，党组织要按照规定向其传达文件精神。”
② 《中国共产党党员权利保障条例》第十八条规定：“下级党组织应当根据上级党组织的安排，积极组织和引导党
员参加党的政策和理论问题的讨论，讨论的时间、方式和内容要以适当方式告知党员，以便党员参加。党的地
方组织、基层组织应当认真组织党员对本地区、本部门、本单位贯彻落实党的政策的有关问题进行讨论。”
③ 《中国共产党党员权利保障条例》第二十条第三款规定：“党组织作出重要决议、决定前，应当以适当方式在一
定范围内征询党员意见。对于多数党员有不同意见或者存在重大分歧的，暂缓作出决定，进一步调查研究，交
换意见，提交下次会议表决。”
④ 《中国共产党党员权利保障条例》第十六条规定：“党组织应当采取多种形式有计划地对党员进行教育和培训，
提高党员素质。”
⑤ 《中国共产党党务公开条例 （试行）》第十九条规定：“建立健全党员旁听党委会议、党的代表大会代表列席党
委会议、党内情况通报反映、党内事务咨询、重大决策征求意见、重大事项社会公示和社会听证等制度，发展
和用好党务公开新形式，不断拓展党员和群众参与党务公开的广度和深度。”

７ · ·
１