Page 17 - 《党政研究》2021年第3期

论高度契合，后者强调国家或者组织对相对人具有支配领导地位，可以对相对人设定不特
定义务，并可以对不履行该义务的相对人进行惩戒。 但是，一方面，随着民主法治和人
〔 ３〕
权保障观念的全面普及，特别权力关系理论适用的范围被逐步压缩；另一方面，即使在传
统的特别权力关系理论中，也并非经过本人同意，即可对其所有权利予以任意限制或者对
其课以任何义务，而是需要遵守不抵触 （国家法）原则、法律保留原则和正当程序原则
等法治原则。其中，正当程序原则的要求之一，就是在行使权力可能使别人受到不利影响
时须说明理由，并听取对方意见及为自己辩护。显而易见，制定以义务性为主要特征的党
内法规时，必然会使党员面临权利克减或者义务增加的 “不利”影响，这就意味着必须
通过适当的程序向党员说明理由并听取其意见，进而党员参与党内法规制定活动就成为必
然。
最后，参与程序为党内法规能够得以全面实施提供心理保障机制。“法律的生命力在
于实施，法律的权威也在于实施” ，而法的实施包括守法、执法、司法。其中，守法属
〔 ４〕
于内部保障机制，执法和司法属于外部保障机制。任何国家的某一部法律或者全部法律的
实施，主要还是仰仗守法，执法和司法只能作为必要的补充。否则，其必然难以承受相关
执法和司法的成本。一般而言，人们往往从法律威慑的角度来认识守法的动力，这在本质
上还是将法的实施托付给执法和司法，因而是片面不足取的。事实上，守法的动力包括法
律认同感、道德义务感、法律知识、法律体系、法律威慑和社会文化心理等一系列复杂的
因素。 其中，法律认同感是指公众内心中形成的 “法律应该被遵守”的认识。我们应当
〔 ５〕
通过各种途径促进这种认识的形成与巩固，参与程序就是其中之一。党员通过参与程序加
入到党内法规的形成过程中，只要该程序没有明显的不公正，那么就会产生一种参加与服
从的价值兑换机制，让其认同该程序所产生的结果———党内法规，进而积极主动地遵守党
内法规，这就是程序所具有 “作茧自缚”的效应。 这一点对党内法规而言尤其重要，因
〔 ６〕
为党内法规对党员提出了较之于普通公民更高的要求，如果党员内心没有对党内法规的高
度认同，仅仅依靠党内法规的威权强制，那么守规就成了 “要我守规”而不是 “我要守
规”，党内法规的实施效果必将大打折扣，甚至会坠入 “严格立规”“普遍违规”“选择性
执规”的泥淖。

二、党内法规参与程序的规范依据

党内法规参与是一个学理讨论中使用的概括性用语，实际上包括一系列相关的具体程
序，在党内法规文本中不一定直接地表述为参与程序。事实上，现行党内法规文本中甚至
没有出现参与程序这一表述，是否规定以及如何规定党内法规参与程序，需要根据相关规
范的具体内容是否具有参与的本质或者效果来判断。以此为观照，笔者立足于党内法规文
本，梳理党内法规参与的规范依据，并了解其实践运作的情况。
党章是党的总章程，是党的性质和宗旨的宣言书，是全党必须遵循的总规矩，其在
“总纲”部分即开宗明义地指出：“坚持民主集中制……必须充分发扬党内民主，尊重党
员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。”显然，
“党内民主”“党员主体地位”“党员民主权利”等宣示了中国共产党是民主型政党，党员
之于党组织是积极主动的主体而非消极被动的客体，进而对党组织享有一系列民主权利。
至于这些民主权利的具体内容，党章在第一章 “党员”部分列举了党员的八项权利。其
中，党员有权 “参加党的有关会议，阅读党的有关文件” “在党的会议上和党报党刊上，
参加关于党的政策问题的讨论”“对党的工作提出建议和倡议”等规定，完全可以解释出
党员对党内法规制定过程的参与权。因为如果没有明确的排除性规定，在法理上完全有理

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