Page 16 - 《党政研究》2021年第3期

成为 “良法”，我们就不能仅仅把注意力放在结果意义上的党内法规文本的良善上，而需
要将目光前移至党内法规制定的全过程，做到民主立规、科学立规、依法立规，前者是目
标，而后者是达成目标的保障，甚至是目标的一部分。其中，党内法规参与程序 是贯穿
①
党内法规制定全过程，助力党内法规成为 “良法”的重要程序，对民主立规、科学立规、
依法立规而言不可或缺。

一、党内法规参与程序的意义

一般而言，党内法规公开是民主立规、科学立规、依法立规的必然要求，但党内法规
公开程序对于实现上述目标而言尚属于 “药引”，党内法规参与程序才是主要的 “药石”。
因为，公开的初衷在于为参与提供可能，参与才是实现民主立规、科学立规、依法立规的
重要保障。在此基础上，我们还可以从以下几个方面进一步认识党内法规参与程序的意义。
首先，参与程序是对代议式党内法规制定体制内在不足的有效弥补。依规治党是法治
精神在管党治党领域的延伸或具体运用，而法治的价值内核是民主，故 “法”（包括党内
法规，下同）必须满足民主正当性。现代国家普遍采取代议制这种间接民主形式，相应地
形成了代议制立法体制，以此完成 “法”的民主正当性论证。中国共产党党内法规亦然，
党内法规制定权就是按照代议制逻辑配置的，法定主体以外者无权立 “法”。然而，代议
制立法存在一定程度的限定性，马克思曾指出立法权与法律之间的关系，即 “立法权并不
创立法律，它只揭示和表述法律” 。可见，立法者所立之 “法”是其主观认识的结果，
〔 １〕
这个结果与特定社会客观需求的法之间是否以及在多大程度上一致，与立法者的认知水平
成正向关联。 面对法的主观性与客观性之间存在的天然矛盾，最直接的解决方案就是提
〔 ２〕
升立法者的认知水平，但这是一个需要假以较长时日的过程，我们可以不断努力朝这个目
标前进，但不能坐等其实现，还应当尝试其他补充方案。比如，允许立法主体之外的社会
成员参与到立法中来，通过向其 “借智”，弥补立法主体主观认知能力上的不足，从而提
升所立之 “法”的客观性。因此，代议制立法体制虽然强调法定主体 “垄断”立法权，
但是绝不能封闭立法过程而排除公众参与，而应当与后者共同构成复合式的民主立法体
制。
其次，参与程序是党内法规以义务性为主要特征的必然要求。中国共产党将自己定位
为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，进而作为其行为准则的党内法规对党员
的要求，要远远高于国家法对公民的要求，这就是通常所说的党纪 （规）严于国法。这
种 “严”主要体现在两个方面：一是在形式上，党内法规对党员的规范一般都是先讲义
务后讲权利；一是在实质上，对党员的权利给予较普通公民更多的限制，对党员课以较普
通公民更多的义务，并且义务性规范要多于权利性规范。一言以蔽之，党内法规以义务性
为主要特征。诚然，中国共产党对公民入党奉行入党自愿、退党自由原则，而成为党员的
基本要求之一就是要自觉遵守党内法规。从逻辑上看，党员遵守严于国家法的党内法规是
②
基于其自由意志的选择，如果不愿遵守则可以不入党或者退党。这一点与特别权力关系理

① 严格地讲，参照立法参与或者立法参与程序的表述，党内法规参与程序的科学表述应当是立规参与程序或者党
内法规制定参与程序，但为显示党内法规和国家法层面的法规间的区别以及表述的便宜，笔者此处用党内法规
参与程序这一表述。
② 这样说的根据是，《中国共产党章程》第三条规定：“党员必须履行下列义务：…… （四）自觉遵守党的纪律
……”我们可以将 “党的纪律”解释为党内法规，或者将遵守党内法规理解为 “党的纪律”的内涵之一，《中
国共产党党内法规制定条例》在对党内法规进行界定时就强调 “依靠党的纪律保证实施”，所以说遵守党内法
规是党员的基本义务。
５ · ·
１