Page 26 - 《党政研究》2021年第3期

检查委员会双重领导下进行工作。” 纪委同级监督的重点对象就是同级党委，依照权力监
〔 ９〕
督理论，监督主体反受监督客体制约，会严重影响监督效力。在具体实践中，纪委成员与
党委成员存在交叉任职现象，这也严重混淆了监督的主客体身份，使得纪委监督存在一定
的被动和疲软。此外，党员监督也存在同样现象，全体党员都拥有监督权，全体党员也同
样被监督，严格意义上主客体是同一群体，因而在实践中衍生出党员间让渡监督权力，以
达到互不监督的目的。还有部分党员受到中国传统的官场文化影响，出于利益考量，主张
明哲保身，主动放弃监督权，这种乱象在理论上是难以杜绝的，这也是党外监督重要性之
所在。
３． 个体参与不积极。党员民主监督本应该作为执行监督的最初环节，起到 “吹哨
人”的作用。然而在实际运行中，党员监督的效果不尽人意，除了上述主客体理论问题
外，有学者将其困境还归结为以下几点 ：一是思想认识层面上的不想监督，监督主体
〔 １０〕
之间利益相关度不高、监督与奖惩体系不完善和长期历史环境的影响都导致党员监督意识
不足；二是权利保护层面的不敢监督，如一项对于高校教师党员监督情况的调查显示，
“当党委、行政部门党员发现本单位领导干部有违法违纪行为时，６０． ０％的人表示组织上
调查时可配合，３０． ５％的人表示会检举揭发，８． ８％的人认为是司空见惯的事，揭发了也
没用；还有极个别的教师党员表示害怕被打击报复因而选择视而不见” ，这多是因为缺
〔 １１〕
乏权利保护机制、党务工作神秘化、党员与监督机构缺乏互信等原因导致；三是制度执行
层面的不能监督，监督制度仍停留在较为初级的阶段，没有切实可行的途径行使自身的监
督权利。可见阻碍党员监督发挥作用的多在于具体落实层面，一方面要营造监督文化，促
使党员形成互相监督的意识，另一方面要完善相关的制度，保障监督者自身的权利和利
益。
（二）党外监督操作性不足
相比于有迹可循的党内监督，党外的党内法规执行监督尚处于探索阶段，《中国共产
党党内监督条例》中提出了 “党内监督和党外监督相结合”的方向，但是具体党外如何
监督、如何推进党外监督目前并没有清晰而详细的阐述。党外监督的主体主要可以归结
为：国家机关、以民主党派为主的党外各种组织、人民群众。它们在执行监督过程中都面
临不同的困境。
１． 国家机关与纪委的沟通衔接问题。党的十八大以来，国家监察体制改革逐步深化，
通过纪委和监委合署办公的方式，整合反腐力量，贯通执纪和执法。但在实际监督工作
中，由于党内法规与国家法律的衔接尚不完善，纪委与监委常常面临领域交叉、边界模糊
的问题，而每当遇到重大违纪违法案件，各机构如何衔接尚未解决。有学者将如今的处置
方法分为三种：一是 “同频共振型”，即两方走同一套程序；二是 “接替进行型”，即执
纪监督先行立案，审查调查在案情发展过程中立案接续；三是 “分别实施型”，即双方各
行自身文书和程序，直至最后案件定性审议，再由双方委员会审议相应领域的证据。 处
〔 １２〕
理方式不一反映出当前党内监督与党外监督的沟通衔接机制不完善，这也弱化了国家机关
本能做到的监督功能。

２． 群众监督与民主监督乏力。根据 《中国人民大学中国法律发展报告 ２０１８：２０１５ －
２０１７ 年中国法治满意度评估》中的数据显示，２０１５ － ２０１７ 三年间社会监督的好评率分别
为 ２５． ２％、３１． ５％、４３． ８％， 虽然逐年递增，但仍不过半数。群众监督和民主监督面临
〔 １３〕
着类似于党员监督的问题，但比起党员，党外组织和群众监督难度更大。原因有三：一是
党外人士对于党内法规的认知更浅，近几年党内法规制度体系逐步完善，党的十八大以
来，先后制定修订了 １９０ 多部中央党内法规，党内法规清理工作也在有条不紊地进行，法

４ · ·
３