Page 109 - 《党政研究》2021年第3期

图 １ 弹性治理要素间的逻辑关系

三、迈向弹性治理：地方应急管理的调适路径
弹性治理模式为调适地方应急管理面临的张力提供了框架和启示。地方应急管理体系
的改革路径应以增强地方政府的治理弹性和韧性为目标，通过完善央地权力配置和问责容
错机制、构建合作型应急决策体系、扩大权利开放空间、增强技术治理的制度支持等维
度，来强化地方政府的适应和变革能力。
（一）完善央地权力配置和问责容错机制，强化地方应急管理的自主权
地方政府尤其是基层政府是应急管理体系的关键主体，应急管理的有效性首先取决于
地方政府决策的效率和灵活性，这依赖于地方政府自由裁量的空间和自主行动的能力。实
现这一目标，需要完善央地权力配置和问责容错机制。具体包括两个维度：第一，构建应
急管理的权力负面清单，在法律边界内，充分赋予地方政府应急管理的相机决断权。应急
管理的权力负面清单体现的是一种底线原则，即中央政府应明确地方政府在处置突发事件
的最大权力和行为边界，只要在这一边界之内，地方政府即有权相机决断和灵活处理突发
事件。从经济学的角度看，这一思路体现在中央和地方围绕突发事件的应急管理构建了一
种委托代理合同，但该合同不是规定了代理方 （地方政府）应该做什么，而是明确了代
理方不能做什么。这意味着代理方 （地方政府）掌握着合同约定外的剩余控制权，而由
于代理方 （地方政府）具有信息优势，且行为在约定的法律和政治边界之内，因此其治
理更有效率。第二，“做对激励”（ ｇｅｔｔｉｎｇ ｒｉｇｈｔ ｉｎｃｅｎｔｉｖｅ），实现问责与容错的均衡。“做对
激励”的目的有二，一是增强地方政府应急管理的积极性，二是弱化地方政府 “不出事
逻辑”。前者应构建弹性而非刚性的应急管理考核体系，强化地方政府主动、灵活、能动
应对风险事件的激励，使地方政府变被动回应为主动出击，降低应急管理响应的滞后性。
后者需建立健全容错免责和纠错机制，实现过程导向的容错免责与结果导向的绩效问责之
间的有效衔接和平衡设置，进而降低地方政府在应急管理中的风险感知，弱化地方政府在
应急管理中的 “不出事逻辑”。
（二）构建合作型应急决策体系，深化应急决策中的专家参与
应急管理是一个专业化分工及科学运用的过程，而突发事件带来的复杂性和风险不确
定性进一步强化了政府和专家合作决策的必要性。构建合作型应急决策体系的重点在于深
化应急决策中的专家参与。第一，支持构建独立自主的第三方专业智库。当前众多智库仍
然依附于高校、科研院所、政府单位等，其性质为财政全供或财政半供的事业单位。这种
依附性削弱了智库决策建议的独立自主。因此，政府应支持构建独立自主的第三方专业智
库，推动这些智库的治理结构和机制向社会化、市场化转变，拓展智库运转经费来源的多
元化渠道，增强专家决策的内在激励和独立自主。第二，进一步完善政府应急决策的信息

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