Page 107 - 《党政研究》2021年第3期

急管理过程既证明了社会组织在解决物资短缺、联防联控、疫情排查等公共事务中的不可
或缺性，同时也反映了社会组织进入公共决策场域的困难。如何构建一种开放的权利秩
序，赋权增能于社会组织，使其有序参与到公共政策议程中来，是实现地方应急管理体系
现代化的重要议题。
（四）技术治理与制度系统之间的张力
大数据时代下互联网信息技术正在重塑传统社会治理模式，成为当前社会治理转型的
创新引擎。然而，技术作为一种治理工具，需要在既有的科层组织内运行 ，只有将其
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内嵌于国家和社会治理理念中，与之形成一种整体化运行逻辑， 才能避免技术走势的内
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卷化与形式主义，进而产生治理效能。简言之，技术治理有效性的前提是建构一套与之相
匹配的制度体系。例如，需要建立一套相应的授权和培训体系，使治理者有足够的能力来
运用治理技术；需要建立一套科学的考核体系，使治理者有正确的激励使用治理技术等
等。反之，若缺乏这些制度，或者技术系统被 “束之高阁”，或者治理者 “为了技术而技
术”，陷入单纯追求政绩的形式主义。例如，中国在 ２００３ 年 ＳＡＲＳ 疫情之后，由中央和地
方共同投资约 ７． ３ 亿元建立了 “全国传染病与突发公共卫生事件监测信息系统”（下称网
络直报系统），这套系统建成之初被称为监测效率最高的直报系统，但在近期的突发公共
卫生事件中，这套系统却因 “失灵”而广受诟病。技术 “失灵”的本质不在技术而在制
度。基于已有的调查报告和文献资料，本文认为至少存在三种制度因素。第一，突发公共
卫生事件上报的授权机制。疾病防控体系的上报机制是属地垂直，管理分级。在此次武汉
疫情防控中，传染病报告卡的直报权限 （通过网络直报系统直接上报）逐级上收，从院
级被上收到区级，再从区级被上收到省市联合报卡，最终变为 “经区、市、省级逐级检
测，仍为不明原因肺炎后，经省卫健委同意才能进行病例信息上报”。其结果是来自一线
最直接和灵敏的预警信号难以通过直报系统上传。第二，制度弹性的缺失。例如，在传染
性病毒出现之前，其作为一个新发疾病，尚未被确认为 “法定传染病”，不在系统中的法
定传染病之列，因此，医护人员难以冒着 “违规风险”上传至法定传染病系统中。第三，
目标责任制下的注意力分配机制。经济发展和社会稳定是中央考核地方的主要指标，也是
地方主政者的中心任务。在这种注意力分配机制下，鉴于突发公共卫生事件对经济和社会
的消极影响，在缺乏完备的疫情证据下，网络直报与地方主政者的治理逻辑是冲突的。换
言之，对 “技术”的选择性应用是当前制度激励下治理者的理性决策。

二、风险社会中的弹性治理
突发公共卫生事件是风险社会的一种典型表现。风险社会不是对人类历史阶段的分

期，它是一种社会状态，是对现代化特征的描述。 乌尔里希·贝克认为风险社会是人类
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追求现代化过程中的副产品，其与自反性现代化概念密切相关，科学技术的进步带来的力
量并没有使人类免于风险的威胁，相反，产生了越来越多的新的风险。 在这个意义上，
〔 ２３〕
风险社会更注重风险的社会性 （与自然相对）特征。一是风险的产生具有不确定性和不
可知性；二是风险责任主体的模糊性 ；三是风险危害的全局性；四是风险治理的高度
〔 ２４〕
复合性，即需要跨学科及社会组织、政府的合作；五是应对风险呈现出更多的政治真空地
带 。这些特征是现代化的威胁力量和全球化所引发的后果。中国的现代化具有明显的
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① 风险不断增长，但在政治领域，一方面，付诸行动和政策的呼吁一直在高涨；另一方面，有关如何在政策上应
对风险的问题悬而未决。由于这种差距，政治职能和政治制度乃相关观念的真空地带就在此形成。参见 〔德〕
乌尔里希·贝克著． 风险社会：新的现代性之路 〔 Ｍ〕 ． 张文杰，等译． 南京：译林出版社，２０１８：４６。
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