Page 106 - 《党政研究》2021年第3期

治与地方应变性之间的张力。
（二）官僚决策与专家治理之间的张力
理想的基于专业化分工的科层组织，其官僚本身 “被”要求是某一治理领域的专家。
正如韦伯所言，“官职的管理，通常都是以某个专业化领域的训练为前提。” 这种专业化
〔 ８〕
是指受专业知识训练或经行政实践积累的专业的系统知识。 因此，在一定意义上，理想
〔 ９〕
科层组织的官僚决策本身就是一种专家决策。但在行政实践中，官僚决策模式往往表现出
官僚主义突出而专业化水平相对较弱的特征。原因有二，第一，掌握专业知识的官僚往往
被其拥有或遵从的权力同化，在事实问题中引入过多的主观价值因素，对于技术性较强的
复杂问题反而难以做出专业性的判断。第二，在政治要求等特定情境下，专家型官僚被
“非科班出身”的官僚所取代。因此，将职业化的专家纳入官僚决策咨询系统以补充官僚
决策便十分重要。然而官僚决策与专家决策并非完全是互补的、协调的、同步的，在某些
情境下官僚决策和专家治理呈现出专断 －依附和交换性特征。专断 －依附特征体现在，受
政治或行政权威干扰，专家无法独立自主地作出理性判断和决策，或者即便能够独立自主
地作出决策也因官僚决策的专断性而无法进入决策议程、影响决策。所谓交换性是指，官
僚决策和专家治理在某些情况下是一种交换关系，前者借助后者的 “论证”推行政策、
体现政绩，后者借助前者的权力获取资源。突发公共卫生事件防控初期，专业的科学研判
机制无法发挥有效作用，医护人员的专业性和灵敏性的预警同样缺乏发声的空间。这种现
象正是专断 －依附特征的第二种情形。出现上述两种特征的原因有多种，例如，个体行为
特质、信息占有、行动逻辑等主客观因素影响 ，但最重要的是官僚权力的结构和运行
〔 １０〕
机制。前者体现在官僚组织对公权力的垄断性，后者体现在官僚组织借助权力的垄断性而
实施的专断治理。 其结果是，职业性专家的独立自主性被官僚组织垄断的公权力所削
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弱，进而使得专家在官僚组织内处于依附性地位，只能发挥 “边际改善”的作用。
（三）社会依附性与权利开放秩序之间的张力
自然国家向现代化转型的一个重要标志是市场经济中多元组织的权利准入，这种多元
组织的权利准入在促进市场经济繁荣的同时，也客观要求政治领域的权利开放。 诺斯因
〔 １２〕
此在更宏观视角下将 “权利开放秩序”作为社会发展现代化的表征。在诺斯的分析框架
中，国家治理的现代化的前提是实现从权利限制向权利开放秩序的转型。在日趋复杂的社
会治理事务背景下，社会组织是政府和市场之外的第三种有效的组织治理机制，但其发挥
有效性的前提在于社会组织的权利如自主权、参与权等能否得到有效保障。不同于西方国
家与社会关系的法团主义、多元主义 ，中国的国家与社会关系呈现出吸纳、嵌入、依
〔 １３〕
附、合作等复杂多元的特质，例如， “行政吸纳社会” “依附式自主” “调适性合
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〔 １４〕
作” “依附式合作” 等等。这表明社会组织的独立性和自主性虽然在不断增强，但总
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〔 １６〕
体上仍然依附于政治体系。近年来，我国的政治行政体系在不断走向开放与透明，但在一
些关键制度上仍然是选择性供给。例如，在关系经济增长和社会公益领域，如私营企业和
商会发展，社会公益组织培育，社会保障事业等采取分权性制度，逐渐扩大市场权利，强
化政社合作；但涉及民众在政治上协调的制度供给 等方面较为审慎。再如，通过限制、
①
功能替代、优先满足强者利益等策略来实现行政吸纳社会的目标。 新近研究表明，近十
〔 １８〕
年来国家权力更为显著地向社会渗透和扩张，社会依附性进一步增强，基于公共协商空间
的国家与社会关系弹性具有收缩性特征。 结果是，社会组织的工具属性被强化，这意味
〔 １９〕
着社会组织无法在政府决策等核心领域产生更大和更积极的影响。突发公共卫生事件的应

① 例如：自由的政治参与机会和渠道等。参见 Ｂｒｕｃｅ Ｂｕｅｎｏｄｅ Ｍｅｓｑｕｉｔａ， Ｇｅｏｒｇｅ Ｗ． Ｄｏｗｎｓ． Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ Ｄｅｍｏｃｒａ
ｃｙ 〔 Ｊ〕 ． Ｆｏｒｅｉｇｎ Ａｆｆａｉｒｓ，２００５，８４ （ ５）：７７．
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