Page 105 - 《党政研究》2021年第3期

例，通过分析地方应急管理面临的四对张力，来分析地方应急管理所面临的困境；在此基
础上，基于弹性治理框架提出调适这些张力、完善地方应急管理体系的制度路径。

一、地方应急管理中的多重张力

作为国家治理体系的内生部分，地方应急管理体系嵌入在国家治理体系之中，并受国
家治理的整体逻辑所支配。因此，理解地方的应急管理体系便不能仅从应急管理的视角来
解读，而是应从国家的整体治理逻辑来审视和分析地方应急管理体系所面临的多重张力。
基于中央与地方、国家与社会、制度与技术的三重关系视角，我们认为地方应急管理体系
及其实践面临四对张力：一是中央治理的一统性与地方应变性之间的张力，二是官僚决策
与专家治理之间的张力，三是社会依附性与权利开放秩序之间的张力，四是技术治理与制
度系统之间的张力。
（一）中央一统而治与地方应变性之间的张力
“一统而治”是中央治理的核心逻辑和总体要求。 所谓 “一统而治”可以从目标的
〔 ２〕
一统性与权力的一统性两个维度来理解。目标的一统性体现在地方政府的目标选择和排序
必须与中央的目标选择与排序保持一致，即中央的注意力分配是地方注意力分配的依据。
注意力分配的逻辑是一种 “政治统合逻辑”，即中央的目标是多元的但具有排序性，优先
目标或中心目标被视为政治性目标，所谓政治性强调的是最高优先级的、指令性表达。政
治性目标整合和支配着其他目标。政治统合逻辑自上而下、一以贯之并依靠权力的一统性
来实现。权力的一统性体现为两个方面：第一，在常规治理中，中央政府掌握权力体系中
最关键性的权力。这种最关键性的权力体现为行政统辖规划的权力，尤其体现在人事安排
和资源调配的权力。 第二，中央掌握选择性集权或分权的权力。中央政府会依据一项事
〔 ３〕
权对国家治理的影响来选择性地集权或分权，例如，中央收回原属于地方的地铁审批
权， 而将食品安全监管的权责下放给地方来 “分级管理”， 其目的是减少可能产生的
〔 ５〕
〔 ４〕
“决策和社会风险” 。借助行政统辖规划权，央地之间形成了以目标设定、检查验收和激
〔 ６〕
励分配为基础的自上而下的控制逻辑、权威关系和组织运作机制， 并最终形成了一套嵌
〔 ７〕
入在逐级代理体系中的以结果导向、人格化责任分担为基础的目标责任考核制度。从目标
和权力两个维度来检视突发公共卫生事件爆发之时中央治理的一统性与地方应变能力之间
的张力，可以发现地方政府缺乏足够的激励和权力来实现应变性。首先，经济增长和社会
稳定一直是国家治理的核心目标，亦是地方政府的政治任务。这意味着：第一，这两项任
务的完成度是中央对地方的考核、奖惩的重要标准；第二，在政治统合逻辑支配下，当其
他任务与这两项任务发生冲突时，地方政府的注意力将优先分配到这两项任务上。特别是
一些关键时间节点，例如此次疫情形成于年终春节之时，维持社会秩序和稳定的压力更加
突出。这意味着，在政治统合逻辑支配下，地方政府若无强有力的证据表明突发公共卫生
事件的危害程度时，其理性决策便倾向于 “保守应对”，否则可能面临问责风险。其次，
地方政府缺乏足够的相机决断权来应对突发公共卫生事件。公共卫生事件因其自身特性易
产生 “恐慌”的社会心理和情绪，对经济发展和社会稳定易产生连锁性负面影响，因此
其信息公布的权力统一由国务院主管部门行使，而非分权至地方，由其分级自主管理。例
如，根据我国的 《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件与
传染病疫情监测信息报告管理办法》等法律规定，只有国务院卫生行政部门，以及被授权
的省、自治区、直辖市卫生行政部门才能向社会公开发布传染病信息。这意味着省级以下
政府即便发现疫情信息也只能层层上报，而无权向社会公开预警，其结果是地方公共决策
因纵向制约而缺乏足够的自主性和灵活性。总之，目标一统性下的政治统合逻辑和权力一
统性下的集权分权逻辑，弱化了地方政府灵活应变的激励和能力基础，形成了中央一统而

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