Page 103 - 《党政研究》2021年第2期

事实上，组织领导者需要投入大量时间和资源来设计规则，提升确保规则遵从的能
力，并运用不同的权力强度来使工作人员遵从规则。毕竟，官僚制之所以有效，是因为它
能够通过一系列规则来协调组织成员的活动。官僚组织之所以能让组织成员服从，根据韦
伯的说法，是因为组织成员可以看到组织的要求是合理的规则。
从字面上讲，规则遵从有益于组织目标的实现，是有效领导、合法性以及规则有效性
的表征。 这样的看法具有一个组织行为的预设，即公共行政人员是致力于通过理性手段
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追求公共利益的行动者。然而，事实表明，遵从规则并非总是有利于公共利益的实现。纳
粹中校艾希曼以服从命令为借口犯下巨大的罪恶， 联合国工作人员用遵从规则为借口来
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为他们对卢旺达种族灭绝中的不作为进行辩护， 有些公职人员自愿遵守不合法的、繁重
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的、甚至愚蠢的规则。
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即使规则符合法律和伦理，也不是所有的规则遵从行为都有益于组织。规则的僵化遵
从就是如此。所谓僵化遵从，就是从字面上解释规则，不考虑具体情境，严格依规而不进
行调适性裁量。１９４０ 年，社会学家罗伯特·默顿在他的开创性论文 《官僚结构与人格》
中就提到了规则的僵化执行问题。他认为，规则需要纪律，而纪律约束的愿望会导致工作
人员将遵从规则本身视为目的，而不是将其视为实现组织目标的手段。 结果，工作人员
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对规则的反应变得僵化，产生大量的 “形式主义”。规则遵从也可能是恶意的。恶意的遵
从也是在字面上遵从规则，而不是在实质上遵从规则，但恶意的遵从，一般是为了表达不
满，展示 “我做给你看”的信息，不明确和设计不合逻辑的规则尤其容易受到恶意遵从。
还有一种情况可以看作是过度遵从。过度遵从往往超越规则要求，是不必要的遵从，
从而也不利于组织和公共利益的实现。坎特将规则意识或规则执行描述为一种恶性循环。
社会权力更低的工作人员更注重规则，因为规则是 “他们唯一安全可靠的合法权力”。社
会权力低的工作人员更容易在使用规则时具有强制性，但他们的目标群体会抵制这种强制
性，从而导致该工作人员变得更加遵从规则和更具有强制性。坎特认为这种过度遵从规则
的趋势必然会导致组织效率降低。 因此，过度遵从规则成为权力结构中低层级的公职人
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员维护自身在组织中地位的工具，鉴于公共组织面临的财政约束，过度遵从规则是对资源
的低效利用。
总之，遵从行为的变异对公共组织具有负面影响。僵化的规则遵从导致低效，过度遵
从规则浪费组织资源，恶意的遵从会对组织及其成员造成潜在的损害。看似遵从规则的一
系列行为，都会引发相应的积极或消极的组织后果。
（二）违反规则
违反规则是与遵从规则相对而生的一个概念，是遵从规则行为的对立面。在各种文献
中，学者们以不同的方式对违反规则作了界定。奥莱利在其著作中将其描述为 “公职人员
违背上级意愿 （无论是含蓄的还是明确的）的行为”。 德哈特 － 戴维斯则从意愿出发，
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将其定义为 “有意违反程序的行为”。 塞克卡和佐林则认为，违规行为是 “没有遵从决
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策者权威以外的现有规则的形式 （即法律条文或具体规定）或功能 （即规则的精神或意
图）的某些方面”。此外，如果工作人员获得了例外授权，则不被视为违反规则。 维加
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·戈尔登和德汉特写道：“无论我们称这种动机为扭曲规则还是制造例外，本质上它都涉
及违反规则”。 泰勒和布莱德将突破规则定义为 “无视或违反组织规则的决定……即破
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坏组织规则并被组织规则禁止的越界行为”。
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从以上学者的探讨中可以看出，一般而言，违反规则指的是在未经批准的情况下违反
规则的部分要求或者无视规则。所以，在违反规则的类别中，可以进一步划分为规则扭曲和
规则突破。规则扭曲只涉及违反规则的一个部分，是指改变规则中声明的部分条例、程序和
标准的行为。突破规则是完全无视规则，改变规则中声明的关键条例、程序和标准的行为。
长期以来，大多数研究聚焦于自利性或破坏性动机驱动的偏差行为。根据布迪厄的观
点，给予例外或放宽规则可能是官僚们建立社会资本和在与其交往的公民中建立积极声誉
的有效途径之一。当官僚违反规则或为公民破例时，他是在为他自己建立社会资本，而并
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