Page 102 - 《党政研究》2021年第2期

作。在公共行政实践中，考核、奖励和晋升要适用规则，采购设备和办公用品要适用规则，
解决内部冲突要适用规则，与公民互动要适用规则。总之，公共组织没有规则就不能运作。
然而，如果要更全面地理解公共组织的规则，仅仅局限于对规则功能的探究是不够
的，还必须要从行为视角关注公职人员针对规则的行为及其影响来源。正如波茨曼指出的
那样，所有规则都有三个共同的维度：（ １）行为要求；（ ２）实现机制；（ ３）实施强制。
〔 ７〕
规则引导行为，告诉组织成员做什么、谁来做、什么情况下做，从而确保组织实践的连续
性。每一个正式的规则都明确声明了适宜或禁止的行为。 在这个意义上，本文将组织规
〔 ８〕
则视为组织对其成员在特定情况下特定行为的成文要求。
行为视角主要关注针对规则所采取的行动。在行为视角下，规则行为复杂多样，一般
来说，至少可以包括规则的解释行为、自由裁量行为、遵从规则行为、违反规则行为、规
则实施监控行为等各种行为。行为视角还致力于探讨规则行为的影响要素，这不仅是理论
研究的需要，也是管理实践的需要，因为无论是通过规则本身的修订还是通过绩效考核等
措施，公共组织的管理者可以通过控制其中的一些影响因素促进工作人员遵从有效规则，
而有一些影响因素则超出了组织的范围，管理者无能为力。总的来说，规则的行为视角将
公职人员视为针对组织规则的积极行动者，而不是组织规则的被动接受者。
组织规则可以分为正式的成文规则和非正式的不成文规则。一些研究早已分析了非正
式规则的功能 ，并探讨了非正式规则对于填补正式规则的空白和确保正式规则有效运行
〔 ９〕
的作用 。本文以公职人员对公共组织成文规则的反应为研究重点，主要关注遵从规则和
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违反规则两种基本的规则行为，试图在进一步细化遵从规则和违反规则的变异行为的基础
上，综合现有文献探讨规则遵从行为和规则违反行为的关键性影响因素，以期推进对公职
人员规则行为的理解。

二、规则行为———遵从规则与违反规则

规则行为复杂多样，包括规则的解释行为、自由裁量行为、遵从规则行为、违反规则
行为、规则监控行为等各种行为。根据是否遵从规则的角度，我们往往可以在可观察的行
为上将其分为遵从规则与违反规则，但是，这两个看似相反的行为内部存在很多变异，也
会导致不同的后果。同时，这是一种理想类型的划分，因为实践中的行为并不是非此即彼
的，在遵从规则与违反规则之间存在一些 “灰色”地带，行为的灰色阴影使得规则行为
更加复杂，超出了遵从和违反的简单二分。（如图 １ 所示）

图 １ 遵从规则与违反规则的行为图示
资料来源：作者自制
（一）遵从规则
所谓遵从规则，是指组织成员将规则声明的条例、程序和标准正确地转换为行动。对
遵从规则的强调一直是公共组织的目标，组织成员长期对规则的违反或漠视无疑将不利于
公共组织的发展和公共目标的实现，甚至还会对组织造成威胁，因为当规则被突破而不及
时制止，则会被更多人无视。对马克斯·韦伯来说：“个体的官僚无法从他被套上挽具的
机器中挣脱出来……职业官僚的整个经济存在和意识形态存在都是拴在他的职业活动上
的。在绝大多数情况下，他不过是一部无休止运转的机器上的一个小齿轮，这部机器为他
规定了一条实质上是固定的行进路线。” 按照韦伯的分析，官僚机构是一个铁笼，在这个
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铁笼中的官僚只是组织的小齿轮，他们在组织中是默认的规则遵从者。
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