Page 93 - 《党政研究》2021年第1期

内容之一便是 “策论”，能否写好议论当前治理问题、向朝廷献策的文章很大程度上决定
了能否中举。
公共政策来源于解决公共问题的需求，必然要了解民情民意。一是皇帝自己 “微服私
访”。如明宣宗途经村庄，惊讶农民负担之重、农业生产之苦，从而实行休养生息的政策。
清康熙皇帝即位后，多次出京巡视，最著名的便是六次南巡了解民情。二是官僚有反馈民
意的责任。官员由皇帝任命，并听命和服从以皇权为代表的中央权力，将中央权力传递到
全国，代表皇帝管理国家。官僚在传达中央指令的同时也要向上反馈民意，为政策的决定
及执行提供参考。三是士人知晓民意、反映民声。与封闭的皇帝及其附属者不同，士人生
活在民间社会，更能深切地体会和感受到社会的疾苦，以其知识和官员背景，沟通国家和
农民之间的联系，打通上下之间的隔离，成为民间社会的代言人。“取得功名的文人，享
有国家赋予他们的特权 （往往是免役权），成为介乎于官与民的中间阶层。” 深在皇宫之
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中的最高统治者通过士人倾听到民间的呼声，从而进行政治调适。
由此可见，在中国很早便有了公共问题、公共机构和公共政策的决策、执行和实施的
要素，有着丰富的公共政策经验，只是缺乏挖掘和总结，从而被既有的理论所遮蔽。

二、公共政策的中国经验：调适性治理
公共政策是通过人为的策略和举措实现对经济和社会的有效治理。在历史中国的发展
演进中，公共政策是一种调适性的治理活动。“调”是人为的调节活动，“适”是指通过
这种活动使事物发展达到适当、适度、合适的程度，以符合事物规律和社会需求，超过与
不及都不是理想状态。
“调适”是历史中国的公共政策的核心。在中国的长期历史中，每逢大的王朝更替之
后，便会有一次大的政策调适，以此来解决相应的公共问题。如针对秦帝国因为苛政造成
王朝覆亡，汉朝吸取教训，在建立之初，重视黄老 “清静无为”思想，主张 “与民休
息”，才有了之后的文景之治。清朝之初，针对税役沉重导致明王朝覆亡，实行 “滋生人
丁，永不加赋”，推行 “摊丁入亩”政策，废除人头税，使农民的人身控制得到进一步松
弛，农民安心生产，休养生息，才有了康乾盛世。在中国调适治理的框架下，形成了一系
列相关的公共政策，建立了调适治理的公共政策体系，具体可分为以下几个方面：
一是调理。调理是指政府理顺不同产业和人群之间的关系，从而达到合理的状态。
“农业是整个古代世界的决定性的生产部门” 。从事农业生产的农民是主要甚至唯一的
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物质生产者，人口数量最多，又凭借着生产者角色而构成一个特殊的社会群体，在国家和
国家治理中居于特殊的地位。历史中国作为一个典型的农业国家，支撑国家运转的税收大
部分来自农民，农民的收入绝大部分来源于农业。要使经济和社会持续运转，巩固国家统
治，则需要相应的政策支持和保障。“对统治者来说，商业的发展不如继续掌管农业经济
来得重要。他们更多地依靠田赋而不是依靠商业税。” 在生产力不发达和生产剩余不多的
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情况下，从业人口决定了农业的产出，相当程度上决定了国家的财政收入。在马克思看
来，“只要商业资本是对不发达的共同体的产品交换起中介作用，商业利润就不仅表现为
侵占和欺诈，而且大部分是从侵占和欺诈中产生的” 。生产性的农业与交换性的商业又
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具有天生的排斥性。因此，汉朝实行重农抑商政策，对于农业轻徭薄赋，甚至颁布劝农诏
书，重视农业发展，对商业进行抑制，收取重税，采取盐铁官营，对从商者采取政治任职
限制，“市井之子孙亦不得仕宦为吏”（《史记·平准书》）。重农抑商的政策一直延续到之
后的历朝历代。
二是调节。调节是政府对经济社会活动中不平衡的状态进行调整，以到达相对平衡的
状态。小农经济的天性决定了其脆弱性，而土地兼并则会加速其贫困化。秦汉之际，小农
经济尚相当脆弱，实力雄厚的豪门大户可以通过土地买卖关系，大肆兼并农民的土地，而
且同当朝致仕的官员相勾结，将分散在个体家庭手中的土地日益集中到自己手中，出现了
大量的失地农民，使农民陷于极度贫困，加剧了贫富分化，其典型状况是 “富者田连阡
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