Page 92 - 《党政研究》2021年第1期

盾，保障经济社会有序运行的重要举措便是政策。
当然，愈是传统的国家，其实现私人和阶级利益的统治职能愈突出。传统中国与一般
国家性质一样，国家权力为个别家族所垄断，实行的是 “家天下”统治。尽管天下归一
家统治，但统治对象则是亿万家。要使亿万家能够生存下去，统治者必须履行亿万家庭解
决不了，也解决不好的公共职能。这种职能是作为 “父权制”君主的责任。“家天下”治
理要求统治者如家长一般对待自己的子民，统治者拥有全权的同时也拥有全责，权责一体
和对等。为此，对经济社会不能持放任主义。如果不能履行让天下子民生存下去的公共职
能，家天下的统治也难以为继。对于农业社会来讲，有效的政府统治在于公共职能的履
行，举措便是公共政策。尽管这时的公共政策还不是现代民主和法治基础上的公共政策，
但由于其担负履行公共职能的手段，因此具有公共政策的特性。
公共政策作用的对象是社会成员，需要公共机构直接面对个人。先秦之前实行分封
制，中央政府是通过间接治理方式面对社会成员的，既缺乏统一的公共问题，也缺乏统一
的公共机构解决公共问题，因此较少有公共政策。就这一方面看，先秦之前的中国和资本
主义产生以前的西方是一样的。在中国的早期国家时期，血缘关系及其组织单位形式没有
发生根本性的改变，国家治理实行层级分封，授土授民，人口实际上是被诸侯及其之下的
族群所掌握，实行的是一种间接方式的治理。只是在秦始皇统一中国后，开始实行中央集
权官僚制，将所有社会成员置于国家统一治理之下，处理相应的公共问题，此时人们 “与
国家的关系是通过地域关系来体现的，不是通过他个人与氏族的人身关系来体现的” ，
〔 ７〕
由此为全国统一的公共政策的决策和执行提供了可能。随着社会的发展，公共政策的内容
也愈来愈丰富。
中央集权制的决策实行 “集体议论，一人决断”，即重大政策制定之前要召开御前会
议由大臣辩论，皇帝做决断。在中国历史上，重大决策出台之前往往会经历激烈争论。秦
在统一中国时，召集群臣来讨论国家如何组织和治理的问题，以此来决定是实行郡县制还
是分封制。当时丞相王绾主张分封得到了群臣赞同，而李斯力排众议，主张废除分封诸侯
的分封制，全面推行郡县制度。在群臣争论的基础上，秦始皇接受李斯的建议，决定实行
郡县制，将全国分成三十六郡，以后又陆续增设至四十余郡。讨论虽由群臣多人参与，但
决断由秦始皇一人把持。汉初也多次召开高层会议讨论重大决策，进行激烈的辩论。著名
的 “盐铁之议”便是汉昭帝时，由中央政府召开的一次因盐铁官营所引起的有关国家政
策问题的争辩和讨论。这种决策过程充满着不同主张和利益之间的反复博弈。
中央集权制的决策执行实行 “统一政策，分级执行”。秦始皇统一中国后，实行中央
集权治理，建立统一的官僚体制，并通过修筑道路，统一文字和货币，从而将行政权力输
入到全国各地。官僚队伍的重要功能便是执行统一的政策，将政策施达到每个社会成员。
秦统一中国时便产生了在西方近代才有的正式官僚系统。美国学者福山因此说：“依马克
斯·韦伯的标准，中国出现的国家比其他任何一个更为现代。……非人格化的行政机构
……早熟现代国家。” 但从国家公共政策执行的需要来看，它的出现是 “正常”而并非是
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“早熟”的。“中国官僚体制的比较一般的提早出现，甚至无妨看为是中国社会早前比较
进步的一个表现在政治方面的特征。” 为什么西方的公共政策出现比较晚，就在于西方近
〔 ９〕
代才有了正式官僚系统，且主要职能是统治，政府被认为是社会必要的 “恶”。只是到了 ２０
世纪经济大危机有可能造成社会崩溃时，才有了 “行善”的公共机构和相应的公共政策。
公共政策具有开放性、专业性和参与性的特征。公共政策基于公共问题而产生，需要
对社会开放，更需要具有专业知识的人参与。在古代中国形成统一的中央集权国家过程
中，产生了一批具有专业知识并提供政策思想的 “策士”，游说于诸侯王公之间，成为公
共政策制定的重要参与者。在国家形态由血缘关系主导向地域关系主导转变，超越血缘关
系的地域国家居于主导地位的过程中，非世袭的官僚取代了世袭的贵族官僚，此时选用官
员的主要标准是能力而不是家庭出身，能提出对策则是一个官员能力的重要体现。东汉之
后兴办学校，教人儒学，为国家治理培养专业性的人才。科举制度产生之后，重要的考试
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