Page 91 - 《党政研究》2021年第1期

产生时间不长，这在于公共政策在西方的产生时间不长。公共政策是政府治理的举措。政
府治理取决于政府职能。政府职能取决于政府特性。政府特性取决于国家来源。公共政策
在西方的产生与西方的政府及其国家特性密切相关。
近代之前的西方处于四分五裂的封建割据状态。西方现代国家的建构是以个人权利本
位为基础的，张扬个人权利的自由主义一直是近代西方的主流思想。在洛克看来，人类社
会 “不存在具有权力的共同裁判者的情况使人们都处于自然状态” ；“人们受理性支配而
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生活在一起，不存在拥有对他们进行裁判的权力的人世间的共同尊长，他们正是处在自然
状态中” 。这种没有国家的自然状态才是真正美好的自由状态。国家只是不得已才产生
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的一种政治社会。为了人们的自由，必须对国家权力加以限制。正是在自由主义思想的支
配下，亚当·斯密认为，经济活动只有通过市场这只 “看不见的手”进行自动调节才能
体现自由，政府只是作为 “守夜人”，是对经济社会活动奉行不干预主义的消极政府。 政
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府规模愈小愈好，政府职能愈少愈好。２０ 世纪二三十年代出现的经济大危机，造成社会
问题丛生，市场严重失灵，凯恩斯主义开始大行其道，占据主流地位。大量公共性的经济
社会问题必然要求人为的干预，干预的主体是政府，干预的方式便是公共政策。公共政策
学正是因为产生了公共问题，需要由公共机构通过公共政策加以解决而产生的专门学科。
在中国，公共政策作为一门学科很年轻，并且是从外国引进的。但是，公共政策作为
人们的一种人为干预的治理手段，其产生和延续的时间却十分悠久。这与中国的国家特性
密切相关。
中国是一个古老的农业文明国家。农业思维相信季节的自然法则，春耕秋收，但也相
信人为的干预。如果没有人为的调适，单纯的 “望天收”是无法获得好收成的，更无法
创造出灿烂的农业文明。农业与 “逐草而居”的游牧业不同，它要适应自然环境，也要
改造自然环境，使环境适应于农业人群的需要。这种改造活动是单个人和少量的人难以承
担的，需要众多的人共同承担。在承担过程中便会产生用于协调众多人活动的公共性机
构。水利是农业的命脉，也是农业人群存续的基础。正是在公共治水活动中诞生了国家，
有了 “大禹治水”的传说。中国的国家起源便与通过公共机构治理公共问题密切相关。
中国在长期历史上是大规模的农业文明国家。从事农业生产的组织是单个家庭。众多
农业家庭在共同的自然和社会环境下从事农业生产，大量的问题由家庭自主处理，但仍然
存在许多依靠单个家庭难以处理的公共性问题。这些公共性问题必须依靠作为国家机构的
政府组织加以处理。因此，中国的国家除了一般国家所具有统治职能以外，还具有处理公
共问题的特殊职能。马克思通过比较指出，“节省用水和共同用水是基本的要求，这种要
求，在西方，例如在佛兰德和意大利，曾促使私人企业结成自愿的联合；但是在东方，由
于文明程度太低，幅员太大，不能产生自愿的联合，因而需要中央集权的政府进行干预。
所以亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。这种用人工方
法提高土壤肥沃程度的设施靠中央政府办理，中央政府如果忽略灌溉或排水，这种设施立
刻就会荒废，这就可以说明一件否则无法解释的事实，即大片先前耕种得很好的地区现在
都荒芜不毛”。 不列颠人进入印度后，按照西方自由竞争、听之任之的原则，置过往中央
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政府主办的公共工程于不顾，结果很快造成农业的衰败。这是因为 “利用水渠和水利工程
的人工灌溉设施成了东方农业的基础” 。在中国，举办公共工程是政府的必要职能。要
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履行这一职能，政府就必须通过制定相应的举措达到一定的目的。
农业是依靠农业人群进行生产的。农业人群要从事生产和再生产，除了必要的自然条
件以外，还需要相应的社会条件。这些社会条件不是自动生成的，也不是社会能够自我解
决的，而需要超越社会之上的政府加以干预。如果没有政府的必要干预，农业人群难以自
我保障，生产和再生产便难以持续。如依赖于自然的农业人群，经常会面临 “天灾人
祸”，需要政府加以救济。农业活动是以家庭为单位进行的。家庭与家庭之间发生的许多
冲突，需要超越个别家庭之上的政府加以调处。农业人群与其他人群之间发生的利益冲
突，也需要政府加以处理。“小农的政治影响表现为行政权支配社会。” 政府调节社会矛
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