Page 29 - 《党政研究》2020年第6期

《意见》第 １１ 条提出，可以聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人
士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员。“以中共中央文件的名义将特约监察
员 （特邀监察员）工作纳入中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，这在中国共
产党历史上尚属首次。” 此外，特邀监察员制度化建设步伐也在加快推进。１９９０ 年 １２ 月
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国务院颁布了 《行政监察条例》。该条例第 １２ 条规定：“监察机关根据工作需要可以聘请
兼职监察员。兼职监察员根据监察机关的委托进行工作。”从而在行政法规层面明确了特
邀监察员的合法性地位。监察部于 １９９１ 年 １２ 月颁布的 《监察部聘请特邀监察员办法》则
正式将特邀监察员的聘请条件、权利义务等管理办法明确化、制度化。为充分发挥民主党
派、无党派特约监察员在国家治理中的特殊作用，２００６ 年 ７ 月，中共中央发布了 《关于
巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》，强调凡是有条件的政府有关部门和司法机关
都可在党外人士中开展聘请特约人员工作，充分发挥各类特约人员在民主监督中的作用。
（三）特约 （邀）监察员阶段：由双重监督向单向监督转变的转型完善期
党的十八大以来，全面从严治党对党风政纪建设提出了更高、更严要求，纪检监察体

制改革继续深化推进。根据国家法律法规的发展变化以及特邀监察员的制度实践，２０１３
年 １０ 月，监察部公布了修订版的 《监察机关特邀监察员工作办法》，对特邀监察员制度
作了新的规定。该 《办法》增加了特邀监察员可以 “对监察机关及其工作人员履行职责
情况进行监督，提出加强和改进监察工作的意见、建议”的规定，使特邀监察员具有了
“双重监督”的角色，即特邀监察员既可以作为国家监察机关的辅助性角色，履行对国家
行政机关及其工作人员进行监督的职责；同时也履行对国家监察机关及其工作人员进行监
督的职责。此外，《监察机关特邀监察员工作办法》还对特邀监察员的管理、解聘等工作
作了明确要求。
进入新时代以来，深化纪检监察体制改革成为健全党和国家监督体系的重要突破口。
为适应反腐形势需要，也为更好发挥党的纪检部门功能作用，党中央统筹推进党的纪律检
查体制和国家监察体制改革。２０１７ 年，中共中央决定在全国试点推行国家监察体制改革，
组建国家、省、市、县监察委员会，推进党的纪律检查机关与国家各级监察委员会合署办
公，以实现对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖。根据党的十九届三中全会通过的
《深化党和国家机构改革方案》，２０１８ 年 ３ 月，中华人民共和国国家监察委员会成立，《中
华人民共和国监察法》（以下）简称 《监察法》适时出台，《行政监察法》同时废止。虽
然特邀监察员制度失去存在的法律依据，但伴随纪检监察体制机制改革的深入推进，特约
监察员制度随之产生。２０１８ 年 ８ 月，中纪委国家监委印发 《国家监察委员会特约监察员
工作办法》，探索建立特约监察员制度。但与特邀监察员制度有所不同的是，新修订的
《国家监察委员会特约监察员工作办法》对特约监察员的职责与管理作了很大调整。其中
最为明显的是强调特约监察员应着重发挥对监察机关及其工作人员的监督作用，也就是
说，特约监察员主要职责与监督重点是对纪检监察机关及其工作人员进行监督，改变了以
往特邀监察员 “双重监督”的职责定位，以有利于其集中精力发挥监督作用。

二、特约监察员制度的逻辑特征

作为人类活动的产物，制度的产生与发展必然要受到人类理性、观念的影响。尤其是
对政治制度而言，制度设计往往需要同执政党的执政理念相互契合。此外，制度变迁也有
外生性解释逻辑。历史制度主义是分析制度产生与变迁的重要理论，在制度分析中占有重
要地位，借鉴历史制度主义关于制度变迁的分析视角有助于我们厘清特约监察员制度的演
进逻辑。
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