Page 28 - 《党政研究》2020年第6期

绝不是凭空忽然地创立，它必有其渊源，早在此项制度创立之先，已有此项制度之前
身。” 因此，了解特约监察员制度发展历程，须拉长历史镜头，将该制度放入党和国家纪
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检监察体制改革宏观历史进程中，方能更加科学地、理性地认识其发展脉络与变迁特征。
（一）工农 （监察）通讯员阶段：以群众运动式监督为主要特征的探索初建期
土地革命初期，为保证新生革命政权的廉洁性，１９３１ 年 １１ 月，中央苏区着手成立专
门纪律检查机构———中央政府工农检察部。作为中央行政监察机构，中央工农检查部的职
责是督促检查苏维埃政府机关正确执行政策、法令、训令，以及惩治贪污浪费、官僚腐化
等违法违纪行为。 受革命形势的影响，从 １９３３ 年 ４ 月开始，中央工农检察部开始探索建
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立工农通讯员制度，要求 “各级机关、企业、作坊、学校、社会团体、街道、村落中，推
选优秀分子为通讯员，其任务是替工农检察部调查和收集该地区苏维埃和其所属机关在职
权上工作上生活上所发现的各种不好的事实和材料报告” 。参照工农通讯员的做法，解
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放战争初期，华北人民监察院探索制订通讯检查员办法，检查员负责监督、报告、检举等
工作。
１９５０ 年 ７ 月起，新组建的政务院监察委员会开始着手在中央人民政府各部门设立监
察通讯员制度，并以中央直属机关、国营企业部门及全国性团体作为聘请监察通讯员的试
点。 鉴于试点取得良好成效，１９５１ 年 ９ 月，政务院通过了 《各级人民政府人民监察委员
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会设置监察通讯员试行通则》，将监察通讯员设置扩大至县一级，规定监察通讯员的职责
是监督政府机关、企业及其工作人员遵守法律等情况。此后，政务院印发 《关于加强人民
监察通讯员和人民检举接待室的指示》 《各级人民政府监察机关设置人民监察通讯员通
则》，对人民监察通讯员工作职责予以进一步规范，监察通讯员队伍得以快速发展。至
１９５４ 年 １０ 月，各级监察通讯员已至十多万。 １９５５ 年 “高饶事件”发生后，为加强对党
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的高级干部监督，中央决定成立党的各级监察委员会，由此形成了党的监察机构与政府的
监察机关两套人马、并驾齐驱的纪检监察体制。由于党的一元领导越加突出，加之二者职
能多有重合，政府的监察机构逐渐与党的监察机构合署办公。１９５９ 年 ４ 月，第二届全国
人大一次会议通过了关于撤销国家监察部议案，人民监察通讯员制度也随着国家监察部的
撤销而告终。
（二）特邀监察员阶段：注重民主监督与制度化建设的恢复发展期
党的十一届三中全会标志着党和国家政治生活逐渐走上正常化轨道。但由于计划经济
向市场经济转轨带来的价值观冲击，以及党风廉政建设制度的不健全，２０ 世纪 ８０ 年代后
期出现了部分党员干部官僚主义严重、失职渎职等问题。鉴于此，１９８７ 年党的十三大提
出 “从严治党”方针，１９８８ 年党的十三届二中全会提出 “经济要繁荣，党政机关要廉洁”
目标，党风廉政建设以及纪检监察体制改革由此拉开序幕。１９８９ 年，重新组建后的国家
监察部着手探索设置特邀监察员制度。至于为何探索设置特邀监察员制度，时任监察部部
长尉健行指出：“监察部门必须依靠群众，我们不搞群众运动，但不能不依靠群众，……
五十年代有群众监察员反映情况，帮助监察部门监督、检查。” 由此看来，监察通讯员制
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度可以说是以往监察实践留下的历史遗产。处于恢复重建的国家监察部，其制度建构与完
善需要借鉴过去的制度经验，而 ２０ 世纪 ５０ 年代行政监察的一条重要经验就是依靠群众监
督，因此，“要建立群众通讯网，组织有关部门和单位聘请监察通讯员，或者叫监察信息
员，请他们不断地反映情况” 。
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需要指出的是，２０ 世纪 ８０ 年代末中共中央愈加重视民主党派与无党派民主监督作
用。１９８９ 年 １２ 月出台的 《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协
商制度的意见》标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度走向新的历史阶段。该
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