Page 31 - 《党政研究》2020年第6期

度在内容上基本沿袭了土地革命时期工农通讯员制度，但华北人民监察院还特别制定了通
讯检查员的聘请办法等相关工作制度。 与土地革命时期相比，群众监督制度更具操作
〔 １３〕
性、规范性。２０ 世纪 ５０ 年代监察通讯员时期的制度化进程则更向前推进一步。中共中央
先后制定了 《中央人民政府政务院人民监察委员会聘请监察通讯员试行办法 （草案）》
《省 （市）人民监察委员会组织通则 （草案）》 《关于加强人民监察通讯员和人民检举接
待室的指示》等多种规范性文件，群众监督、民主监督的制度化趋势不断得到巩固和强
化。改革开放以后的特邀监察员制度与特约监察员制度则更是注重从制度层面回应特约监
察员队伍建设、职责界定。这些迹象表明特约监督已经稳定化、规范化，特邀监察员制度
①
与特约监察员制度之间的继承性与惯性使特约监督制度自我强化功能得到了充分体现。
（四）特约监察员制度化过程存在转折关键时点
新制度形成初期被称为 “关键性支节点”时期。 在 “关键时点”，行动者往往突破
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现有制度关于权力的安排，政治冲突各方力量对比关系被打破，新制度在 “关键时点”
的形成成为可能。如果将 “关键时点”看作是重大事件发生的时段，那么特约监察员制
度变迁则存在三个关键时点。２０ 世纪 ５０ 年代的监察通讯员或通讯监察员制度能够在中央
与地方得以确立得益于新生政权在全国范围的建立与巩固。政权新建初期，权力不是分散
而是集中在执政者手中，执政集团可以集中权力进行制度建设，以确保国家干预的有效
性。因此，包括监察通讯员制度在内的各项政治制度能够在短时间内得到创设与执行。改
革开放后，特邀监察员制度得以完善得益于 ２０ 世纪 ８０ 年代末期中国共产党领导的多党合
作和政治协商制度的正式确立与完善。尤其是 １９８９ 年 １２ 月中共中央印发的 《中共中央关
于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》与 ２００５ 年 ２ 月出台的
《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》两个规范性文
件，标志着多党合作和政治协商进入新的历史阶段，特邀监察员制度成为多党合作和政治
协商制度的展示平台。此后特邀监察员制度的发展沿着多党合作、民主监督的方向前进，
并随着统一战线政策的发展而不断被完善。进入新时代以来，尤其是 ２０１８ 年 ３ 月国家监
察委员会的成立与 《监察法》的出台，成为特约监察员制度重新建构又一关键时点。特
约监察员制度内容出现新的变化，即特约监察员监督对象与监督内容转向为对机构改革后
的纪检监察机关及其工作人员就其权力规范使用情况进行监督。

三、特约监察员制度的实践价值
制度的价值是制度存续的重要源泉，也是制度生命力的重要体现。制度的价值体现为
制度具有规范、指引、约束等作用。作为纪检监察体制改革的重要组成部分，特约监察员

制度的理论基础是权利保障与权力监督。因此，特约监察员制度的实践价值主要体现为特
约监察员制度在保障公民监督权利、规范纪检监察机关权力运行等方面具有积极作用。
（一）以政治参与形式保障公民监督权的实现
监督权是 《宪法》与 《监察法》赋予公民的法定权利。《宪法》第 ２７ 条规定：“一切
国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的
意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《宪法》第 ４１ 条也规定了公民享有对
任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利，以及对于任何国家机关和国家工作
人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。《监察法》第

① 相比于 １９９１年 《监察部聘请特邀监察员办法》，《监察机关特邀监察员工作办法》与 《国家监察委员会特约监
察员工作办法》与对特约人员的义务条文的规定各增加 ２条，管理工作规定的条文也有所增加。
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