Page 122 - 《党政研究》2020年第6期

及其二十字方针 “产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，国家对农村
开始全方位输入，资源全面下乡。为了更好地调动各种资源，推进乡村振兴，对农村治理
的要求也越来越高，农村治理的路径逐渐清晰，就是党委领导、政府负责、社会协同、民
主协商、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，以及自治、法治、德
治相结合的乡村治理体系。在村庄治理中，越来越多的参与主体被吸纳进来，如地方政
府、基层党组织、留守的群体、间歇往返城乡的流动人口、乡贤、大学生村官、驻村干部
以及外来工商资本等等，通过各类民主协商制度，参与到乡村治理过程中；农村集体经济
组织、农村合作经济组织等新时代 “法人理念嵌入乡村治理” ；乡村内生的治理要素如
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乡规民约、家风家训等等也越来越受到重视，这些共同推动了现代化乡村治理体系建设。
（二）权力关系：从强制性控制到基层政权悬浮到权力再嵌入
新中国成立后，国家为了巩固新政权，实现革命和改造的社会目标，以土地改革和合
作化运动为契机，使国家权力下沉到了乡村底层。传统权力网络和社会关系体系被打破，
基层政权组织得以建立，国家与农村、国家与农民史无前例地被紧密关联起来。人民公社
制度更以其强大的控制能力和动员能力，彻底改造了农村社会，实现了对农村社会秩序的
全面控制，保证了国家能够从农村汲取资源推动城市工业的发展，但是也使农民完全依附
于人民公社，农村的自主性被大大削弱。对于党和政府而言真正意义上实现了对乡村强有
力的整合，并主导了乡村经济社会的发展。但是随着农村经济社会的发展和农民现实需求
的转变，人民公社越来越不适应农村社会发展，效率越来越低，最终难以为继。在以行政
指令为特征的计划经济体制下，农村资源被汲取用于城市工业发展，对农村的投入相当有
限，以户籍制度为基础的城乡二元体制也导致城乡矛盾越来越突出，农村发展和农民生活
都陷入困难。
家庭联产承包责任制实行以后，国家对乡村的控制开始减弱，在农业生产上给了农民
自主权，并创造性地开启了村民自治实践，意味着农村开始探索解决人民公社解体后村庄
治理的问题，也意味着国家与农村的关系出现调整，开始让村民进行自我管理，国家从全
面控制乡村转向权力上浮，暂时退出乡村自治的具体场域，给农村一定的自主权。到税费
制度改革以后，基层政权 “悬浮”更加明显，主要表现为 “财权”与 “事权”严重不对
等，乡镇政府的职能和角色开始受到普遍质疑，国家和农民中间出现了一种 “真空”状
态。但是这种真空状态却也给农村治理创新提供了空间，各地以村民自治为基础，积极探
索农村治理的有效形式，尤其在东部经济发达地区，创新实践更是丰富。在国家正式权力
上浮的同时，各种非正式制度在农村治理中的影响不断增强，如宗族势力在选举中复苏甚
至左右村庄民主进程；乡村经济 “能人”“精英”开始在乡村社会中扮演 “权威代言人”
的作用，积极介入农村基层政治生活，甚至主政村庄治理，形成独特的 “经济能人治村”
现象 ；乡村派系竞争嵌入农村治理的实际运作过程，深刻地影响着当下中国农村的政
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治生活，构成为中国农村治理的隐秘机制，并导致了村民自治的形变 。
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随着对农村重视程度不断提高，国家开始加大财政对农村的投入，解决农民基本公共
服务供给，由此带来国家与乡镇政府及农民关系的根本变化。巨大的资源以项目制的形式
进入农村，为了有效地监管资源的使用，国家制定了越来越多的规则条件，也必然要求村
庄治理更加规范和正式。这些规则一方面的确有效防止了资源滥用，但是另一方面也使国
家权力以另一种形式重新嵌入到农村。在这种 “规则下乡”的要求下，村级治理变得越
来越规范化、标准化、专门化、程序化， 而村干部行政化也越来越明显，这使其与村民
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自治之间产生了一定的张力。中央提出的新农村建设以及乡村振兴等战略，其实质是一种
新的 “国家整合” ，即依靠国家力量对农村社会进行重塑，意图建立一种更加合理的国
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