Page 127 - 《党政研究》2020年第6期

一是强化了农村治理的政治功能。党中央一贯强调以基层党组织在乡村治理中的关键作
用，如武义 “后陈经验”、选派第一书记工作机制、“党建 ＋”等等，努力从制度、人才
等方面强化基层党组织建设，通过加强党的思想建设和政治建设，提高基层党组织战斗
力。这些在基层实践检验中作用显著，契合了党建引领农村基层治理的发展趋势和新的规
律。二是强化了农村治理的经济功能。完善农村治理机制与发展农村集体经济相辅相成，
农村治理需要发展集体经济，村庄集体经济不仅能支持村庄的治理，良好的村庄治理也是
集体经济存在的前提。基于此，各地也制定和发布了关于进一步发展壮大村级集体经济的
意见或通知，并开展了消除集体经济薄弱村攻坚行动。三是强化了农村治理的生态功能。
各地在习近平生态文明思想和 “两山”理论指引下，狠抓生态治理，如浙江开展了 “三
改一拆”“五水共治”“千村示范”“万村整治”等工程，将治理因子融入到乡村生态建
设中，极大改善了生态环境面貌。四是强化了农村治理的文化功能。各地通过深入挖掘传
统文化中有益的治理元素，也有效地推动了乡村文化建设和文明乡风培育，通过乡规民约
的行为规制、新乡贤的嘉言懿行、农村文化大礼堂的文化活动等措施，将传统文化中的治
理元素与当下农村治理有机结合，发挥了巨大功效。

六、新时代农村基层治理的发展趋势

（一）从管理民主转向治理有效
实行村民自治以来，农村基层治理的重心在于以民主为取向的制度建设，建构了以民
主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治形态，推动了农村基层民
主的迅速发展。但是在农村治理的社会基础整体弱化的情况下，村民自治制度并没有充分
发挥出人们期待中的作用。２０１４ 年中央一号文件强调要 “探索不同情况下的村民自治有
效实现形式”，农村基层治理的有效性问题开始成为关注焦点。“乡村振兴”战略二十字
方针中明确提出 “治理有效”，也意味着中央对于农村基层治理规律和特征的准确把握。
“有效治理”首重有效，而不拘泥于形式，所以其更加强调因地制宜、与时俱进，未来的
农村基层治理必然会以一种更加开放包容的态度接纳各种行之有效的治理元素，农村基层
治理的体制机制必然更加灵活多样，从而实现治理之本质与有效之形式的良性结合，有力
地推进农村基层治理的现代化。
（二）从管理型农村治理转向服务型农村治理
长期以来，农村基层治理主要被定位于社会管理。虽然村民自治提出了 “自我管理、
自我教育、自我服务”的要求，但是实践中往往更重管理而轻服务，限制了村民自治功能
的全面发挥。当然，这种倾向受其时代条件所限制，具有历史局限性。进入新时代后，农
村经济社会发展和农民群众日益增长的美好生活需要对农村基层治理提出了新要求、新挑
战，不仅要求满足村民的民主需要，而且提出了多元化的美好生活服务需要和日益增长的
社会安全需要，从管理到服务成为农村治理结构变革的重要取向。在新治理理念引领下，
农村基层治理要在进一步创新和完善民主决策管理体制机制的同时，加强农村公共服务和
农民群众的自我服务、自我教育，推动服务型基层组织建设。同时要跳出 “国家—农村”
的二元关系范式，统筹利用村庄内外资源、积极引导社会力量参与村庄治理和服务，不断
完善村庄服务和治理机制。
（三）从二元分治转向融合共治
一是要从 “乡”“村”分治转向 “乡”“村”共治。在 “乡政村治”格局中，乡镇政
府与村委会等自治组织虽然同处于一个农村基层治理场域，但其实是一种 “乡政”与
“村治”并存的独特 “分治”格局， 在乡、村二元权力的有效衔接、利益的平衡等方面
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