Page 113 - 《党政研究》2020年第6期

治理体系是基础，治理能力是体现。乡村治理能力主要体现在党建引领能力、群众自
治能力、法治保障能力、德治教化能力、社会统筹能力、科技支撑能力、基层权力监督能
力等方面，而上述能力的提升关键要靠带头人的个人能力、村党组织的整合能力的提升。
首先，通过全面推行 “一肩挑”，可以提升村 “两委”成员的个人能力素养，特别是 “一
肩挑”干部的个人能力。贺雪峰考察了苏南的能人治村、浙江的富人治村和珠三角的政经
分离改革模式后认为，苏南以能人治村提升乡村治理能力的模式很值得已经工业化的沿海
发达地区借鉴，但不一定适合中西部地区。 尽管中西部地区集体经济的规模无法与沿海
〔 ２２〕
发达地区相比，但乡村振兴要靠产业兴旺，农村集体经济的发展是产业兴旺的重要基础。
没有一批懂农业、爱农村、爱农民的高素质的乡村干部队伍，乡村振兴是无法实现的。通
过全面推行 “一肩挑”，既可以选任一大批在年龄、学历方面得到优化的干部队伍，又可
以吸纳一大批视野开阔或经验丰富的以优秀农民工、优秀大学毕业生、上级机关下派干部
为代表的人员担任 “一肩挑”干部，还可以通过减少干部职数、提高干部待遇、加强教
育培训等方式留住、激励优秀干部扎根乡村并逐步实现村干部的职业化和专业化，摆脱乡
村治理无人治、无力治、无事治的困境。 其次，通过全面推行 “一肩挑”实现村党组织
〔 ２３〕
整合能力的提升。农村要发展，农民要致富，关键靠支部。通过村党组织书记兼任村委会
主任、村集体经济组织负责人，村 “两委”成员交叉任职，可以保证村党组织在组织上
和运行机制上提升党建引领、群众自治、法治保障、德治教化、社会统筹、基层权力监督
等能力，从而增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力，为乡村的有
效治理和乡村振兴战略的顺利实施提供组织保证。

三、全面推行 “一肩挑”的特点、成效与进路

中央在理论上的厘清和制度上的设计以及政策上的安排无疑为在村级治理中全面推行
“一肩挑”提供了理论基础和法理依据，地方实践也从初步尝试、审慎推动走向全面推
开。就我们所调研的四川 Ｌ 县、Ｙ 县和 Ｄ 县推进 “一肩挑”的情况而言，既有相同的做
法，又有注重结合县乡村实际而进行的差异化操作，也有共性的问题和挑战。
（一）全面推行 “一肩挑”的主要特点
第一，“一肩挑”的内涵界定有所变化。在初步尝试阶段，“一肩挑”主要是指村党
组织书记和村委会主任的 “一肩挑”，其重点在解决村 “两委”一把手矛盾和冲突上。在
倡导实施阶段，中办发 〔 ２００２〕１４ 号文件明确倡导四个 “一肩挑”：一是村 “两委”负
责人 “一肩挑”；二是村 “两委”委员的 “一肩挑”；三是党员与村民小组长、村民代表
的 “一肩挑”；四是村委会中的党员与村支部委员 “一肩挑”。在全面推行阶段， “一肩
挑”是指村党组织书记兼任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，
村 “两委”班子成员交叉任职。
第二，“一肩挑”的推进程序更为严谨。在初步尝试阶段，无论是学界还是政界，对
“一肩挑”的推进程序上的关注点主要在选举程序上，对组织程序关注较少。在倡导实施
阶段，中办文件的着力点仍然放在对选举程序的规定上，即先党外选举后党内选举。在全
面推进阶段，中央明确要求推行 “一肩挑”必须经过 “法定程序”。所谓 “法定程序”则
不仅是选举程序，而是包括事前、事中、事后程序在内的一整套综合性程序。事前程序包
括上级党组织提名、群众测评、组织审查、确定候选人等；事中程序包括党内党外选举、
公示、乡镇审批任命、县委常委会审定、上报省、市委组织部备案等；事后程序包括监
管、约束、激励、退出程序等。在选举程序上，则明确先党内后党外，即先确定党组织书
记再召开村民会议或村民代表会议选举村委会主任，继而召开股东代表大会选举集体组织
１ · ·
１ ２