Page 109 - 《党政研究》2020年第6期

在 １９８８ 年村民委员会组织法试行后，村级组织负责人 “一肩挑”的实践就在部分地
方小范围开展。湖北省谷城县冷集镇在 １９８８ 年底开始推行 “一肩挑”尝试，其早期实践
范围有明确限制，先从千人以下的小村开始，待取得明显成效后，再在全镇范围推开。
〔 １〕
１９９０ 年 １２ 月 １３ 日，中共中央发布 《关于批转 〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的
通知》（中共中央 〔 １９９０〕１９ 号文件），要求 “把村党支部进一步建设成为坚强的、充满
活力的领导核心”，合作经济组织的管理人员， “可与党支部、村民委员会干部交叉任
职”。１９ 号文件尽管没有明确要求村组织负责人 “一肩挑”，但这一表述在实践中则容易
被理解为三者管理人员均可交叉任职。由此也不难理解 “一肩挑”能陆续在山东、广东、
海南、浙江等省得到一定范围和一定程度推广实施。
从村民委员会组织法试行到正式实施及农村基层组织工作条例颁布实施的十余年时
间，“一肩挑”的实践尝试主要是为了解决党政职责不清而造成的村 “两委”矛盾、干部
职数多而导致的群众负担较重等问题，但 “一肩挑”的尝试也引起了理论上的争论。有
学者认为 “一肩挑”的做法混淆了村 “两委”职责、性质，书记包揽了村务，不利于监
督，书记一身二任，相反造成 “两委”矛盾更深等问题。 而相反观点则认为 “一肩挑”
〔 ２〕
加强了党的领导，提高了村委会地位；消除了分歧，维护了团结稳定；提高了办事效率，
促进了社会经济发展；减少了干部职数，减轻了农民负担；转变了党员干部作风，加快了
民主政治建设步伐等。 有学者则提出了解决办法，认为 “一肩挑”不宜硬性推广，“只
〔 ３〕
有在规范地解决了村级党组织和村民委员会之间的关系，明确划分二者之间的职能权限，
使二者之间的关系规范化、制度化之后，才可以在条件允许的地方逐步考虑 ‘一肩挑’
的做法”。 “村党组织书记可以兼任村委会主任，但必须是经过法律制度规定的民主选举
〔 ４〕
才能当选。”
〔 ５〕
（二）“一肩挑”的倡导实施
２００２ 年 ７ 月 １４ 日，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换
届选举工作的通知》（中办发 〔 ２００２〕１４ 号文件）的发布是 “一肩挑”倡导实施的标志。
该文中有四点值得关注：一是 “一肩挑”是政策倡导，而非硬性要求或强制推动，说明
中央在这一问题上的审慎态度和政策制定上先试后立的逻辑；二是 “一肩挑”的内涵并
非局限于村 “两委”负责人或 “一把手”的 “一肩挑”，而是还包括村 “两委”委员的
“一肩挑”，党员与村民小组长、村民代表的 “一肩挑”，村委会中的党员与村支部委员
“一肩挑”；三是明确要求 “一肩挑”要依照 “法定程序”或 “规定程序”，其方式主要
是 “选举”；四是提倡村 “两委”负责人 “一肩挑”所要走的程序是 “拟推荐的党支部
书记人选要先参加村委会选举，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不
再推荐为党支部书记人选”，即 “一肩挑”负责人必须先获得村民认可才能获得党内认
可，体现出中央对村民委员会组织法的尊重和对村民自治的尊崇。

１４ 号文发布后，全国 “一肩挑”有一个爆发式的增长，平均比例在 ２００２ 年至 ２００５
年由 ２０％多提升为 ３０％多 。广东省提出了 “两个 ８０％”的要求：村支部书记与村委会
〔 ６〕
主任 “一肩挑”比例达到 ８０％以上，村支部与村委成员 “交叉任职”比例达到 ８０％以
〔 ７〕
上。 山东即墨市 “一肩挑”的比例由 ２００１ 年的 ２６％上升到了 ２００４ 年的 ８２％再到 ２００７
年的 ８７％。 但各地差异极大，比例高的达到了 ９０％，比例低的只有 １０％ 及以下。对于
〔 ８〕
各地差异极大的原因，唐鸣等学者在通过实证分析后发现，实行 “一肩挑”的比例高低
既与农民收入水平的高低不相关，也与村 “两委”选举次序不相关，而是与各地对待 “一
肩挑”的态度和推进 “一肩挑”的力度有关。 之所以 “一肩挑”比例高低与各地对待
〔 ９〕
“一肩挑”的态度和推进 “一肩挑”的力度有关而与其他因素关系不大，主要是因为中央
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