Page 111 - 《党政研究》2020年第6期

实践显然是试图解决村党支部书记与村委会主任二元权力主体的矛盾而进行的基层自发性
探索，之后的倡导实施阶段则是中央基于先试后立的政策逻辑而形成的开放性探索。那
么，“一肩挑”为何又进入了第三阶段即全面推开阶段，其原因主要是三个方面：既有解
决实际问题、消除 “两委”矛盾等意图，又有实现和加强党对农村工作全面领导的意图，
还有推动实现乡村治理体系和治理能力现代化的目标。
（一）全面推行 “一肩挑”是消除村 “两委”矛盾，规范乡村权力运行的重要方式
乡村权力及其运行是乡村治理的核心，而乡村权力则集中体现在村 “两委”的权力
及其运行上。在中央正式倡导地方开展 “一肩挑”前的基层初步尝试阶段，部分地方之
所以搞 “一肩挑”主要有两个原因：一是事实上存在的二元权力主体间难以协调问题，
二是政策上没有就二元权力主体做明确的职责权限划分。
村民委员会组织法的设计初衷是为了解决一元化领导的弊端，发展基层民主，维护村
民合法权益，但村 “两委”的矛盾在村民委员会组织法还在试行阶段就已经充分显现出来。
湖北省委组织部曾对湖北 １１１ 个村开展过调研，其中，村 “两委”关系紧张的占 １１． ８％。
由于关系紧张，两套班子，两套人马，各定各的调，各唱各的戏，内耗严重，难以形成合
力。另外，村 “两委”分设也并未能彻底解决一元化领导的问题，相当多的村仍然是支
部书记一个人说了算。更有甚者，河南一个村的支部书记为了安排其亲戚当上村委会主
任，使该职位空缺一年多时间。
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而之所以出现村 “两委”矛盾的无法调和，根本原因还在于村党组织和村民自治组
织在性质和职责上难以调和。村党组织的权力来源是自上而下的，村民委员会的权力来源
是自下而上的。村党组织代表和行使的是国家权力，村民委员会代表和行使的是村民自治
权。村党组织书记是村内代表国家权力的 “一把手”，村委会主任是村内代表村民自治权
的 “一把手”，都是 “一把手”，自然会出现争权的问题。村 “两委”的矛盾和冲突，实
质上是国家权力与自治权的冲突。对于两种权力之间的矛盾和冲突，试图通过明确的权力
和职责划分来解决在事实上很难做到。“无论是 《村民委员会组织法》还是 《中国共产党
农村基层组织工作条例》都没有就村委会和支委会的具体职责权限做出明确划分并对村务
工作运行机制做出具体的、可操作的规定。” 为何如此？因为村庄是个小社会，又处在
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最基层，村级事务琐碎而复杂，无法进行清晰的事务划分。而与村级事务相对应的权力机
构村党组织与村委会也无法进行明晰的权力和责任划分，村内大部分工作的开展都需要村
党组织与村委会、村党组织书记与村委会主任一体协作才能完成。“在现行的体制下，无
论是法律还是政策，都不可能划清村党组织与村委会的职责权限，使之不交叉、不重
叠。”
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除上述基于 “国家 －社会”理论分析框架下的冲突外，乡政管理与村民自治的衔接、
村内政务与村务的划分与处理、资源的富集程度、村干部的利益考量和村庄派系斗争等因
素都在村 “两委”，特别是两个 “一把手”的冲突中发挥作用。就角色定位而言，中央期
望村 “两委”及其成员能团结一心，在村党组织领导下整体性推进农村建设和治理；但
就履职实际情况而言，村 “两委”成员则并非中央期望的 “同质性群体” ，很难做到没
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有矛盾冲突，诸多解决方案并不能从根本上协调村 “两委”事实上存在的二元权力主体
的矛盾冲突。与其在理论上政策上陷入无谓的争论，不如在实际上果断采取 “一肩挑”
模式以消解矛盾和冲突。
（二）全面推行 “一肩挑”是坚持和加强党对农村工作全面领导的重要组成部分
乡村振兴，党的领导是关键。改革开放以来，乡村面临转型困境，不同程度出现 “集
体经济萎缩、政治权威模糊、思想价值迷茫、人才资源流失”等问题，使农村核心治理主
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