Page 112 - 《党政研究》2020年第6期

体———党组织这一乡村治理核心陷入了边缘化的困境。 全面推行 “一肩挑”是中国共产
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党解决弱化、虚化、边缘化问题，重塑乡村权威的重要方式。
尽管村委会并非一级政府，党支部与村委会的关系也不是党政关系，但就其运作逻辑
而言，则类似于党政关系模式。部分研究之所以不赞同 “一肩挑”或对 “一肩挑”提出
质疑，其理论基础来自于邓小平关于 “党政分开”的论述。但邓小平强调党政分开的目
的，一方面是要解决党政不分、以党代政、机构重叠、职责混淆的弊端；另一方面也是更
重要的是要进一步坚持和加强党的领导。确保基层党组织的领导核心地位是马克思主义政
党的突出特点和基本准则，也是我们党的优良传统和政治优势。农村党组织只有发挥好战
斗堡垒作用并巩固领导核心的地位，才能肩负宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治
理、团结动员群众、推动改革发展等重大任务。正如习近平同志针对党和国家机构改革所
强调的：“不能简单讲党政分开或党政合一”，“处理好党政关系，首先要坚持党的领导，
在这个大前提下才是各有分工，而且无论怎么分工，出发点和落脚点都是坚持和完善党的
领导”。
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随着党的十八大特别是十九大以及十九届三中、四中全会召开，中央在加强党的领
导，重塑党在乡村权威方面的理论认识更为清醒。特别是乡村振兴和乡村治理作为推动乡
村发展的重大战略和决策部署实施后，确保村党组织领导核心地位 “作为一个创新性的制
度设计” 被提上议事日程。这一重大制度创新落脚到基层，就是要把企业、农村、机
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关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党
的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。落脚到农村，就
是党的领导和党的建设在农村工作中的地位和作用的全面加强。党的全面领导在农村究竟
如何体现和实现，就是要创新党支部设置形式，加强基层党组织建设，“使党的组织和党
的工作全覆盖” 。如何推动党的组织和党的工作全覆盖，一是领导融入，把党的领导融
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入到乡村治理各领域各方面各环节。二是组织嵌入，打破党支部和村委会的界限，全面推
行 “一肩挑”，建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、村集体
经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系。
（三）全面推行 “一肩挑”是实现乡村治理体系和治理能力现代化的重要途径
乡村振兴，治理有效是基础。乡村治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理
能力现代化的基层基础，也是乡村振兴的重要基础。全面推行 “一肩挑”是基层治理制
度创新和能力建设的重要组成部分，是实现乡村治理体系和治理能力现代化的重要途径。
随着乡村治理由乡政村治模式向自治、德治、法治相结合的新型乡村治理模式的转
变，乡村治理的主体、重心、方式都发生了转变。首先，乡村治理的主体从强调多元主体
治理向强调协同治理转变。全面推行 “一肩挑”并非村组织书记和村委会主任的 “简单
合并” ，而是顺应乡村协同性治理的组织创新。其次，乡村治理的重心逐渐由 “政务”
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转向 “村务”，重点办好一家一户 “办不好、不好办和办起来不合算”的村庄公共事
务 。全面推行 “一肩挑”通过一肩三任，可以推动党领导下工作重心的转移，加快党
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领导下村集体经济的快速发展，实现党的领导和人民当家作主的有机结合。再次，乡村治
理的方式从依赖地方性规范逐渐转向制度性规范 。“三治”结合的乡村治理新体系是中
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国特色社会主义制度和国家治理体系和治理能力现代化的制度创新成果，需要与之相适应
的组织、机制创新跟进。全面推行 “一肩挑”通过健全以党组织领导的村级组织体系，
增强村 “两委”干部的整体素质能力，健全村党组织研究讨论机制、基层议事协商机制、
权力监督制约机制等组织、机制创新，使乡村治理体系更为完善并制度化，也更有利于乡
村治理效能的提高。
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