Page 110 - 《党政研究》2020年第6期

对 “一肩挑”的态度仍然保持在试点试验阶段。中央倡导性而非规定性的政策导向是各
地执行 “一肩挑”政策差异大的根本原因。
之后的政策发展与地方实践也进一步证明了中央在 “一肩挑”问题上的审慎态度，
至少在十九大召开前，中央有关 “一肩挑”的政策始终保持在倡导的基调上。其间还曾
出现广东佛山南海区、浙江温州等地的政经分离改革。广东佛山南海区在 ２０１１ 年取消
“一肩挑”模式，让党组织、自治组织、经济组织等基层组织各司其职。之所以分开，主
要是当地农村集体经济壮大所带来的，政经分离主要是将集体经济组织与村委会分开，各
司其职，在坚持党的领导的前提下，农村各类组织相互支持、监督。
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（三）“一肩挑”的全面推动
“一肩挑”的全面推动始于党的十九大。十九大召开后，中央陆续出台了与农村建设
相关的一系列文件、政策，其中基本都涉及了村级组织负责人 “一肩挑”的议题。
２０１８ 年 ９ 月 ２７ 日，中共中央、国务院印发 《乡村振兴战略规划 （ ２０１８ － ２０２２ 年）》，
文件要求：“坚持农村基层党组织领导核心地位，大力推进村党组织书记通过法定程序担
任村民委员会主任和集体经济组织、农民合作组织负责人。”在乡村振兴战略规划的主要
指标中，将 “村党组织书记兼任村委会主任的村占比”的目标值设置为 ２０２０ 年达到
３５％，２０２２ 年达到 ５０％。２０１８ 年 １０ 月 ２８ 日实施的 《中国共产党支部工作条例 （试行）》
要求：“符合条件的村、社区党支部书记可以通过法定程序担任村民委员会、居民委员会
主任。”２０１８ 年 １２ 月 ２８ 日，中共中央印发 《中国共产党农村基层组织工作条例》要求：
“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组
织负责人，村 ‘两委’班子成员应当交叉任职。村务监督委员会主任一般由党员担任，
可以由非村民委员会成员的村党组织班子成员兼任。村民委员会成员、村民代表中党员应
当占一定比例。”２０１９ 年 １ 月 ３ 日， 《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好
“三农”工作的若干意见》要求：“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，
推行村 ‘两委’班子成员交叉任职，提高村委会成员和村民代表中党员的比例。加强党
支部对村级集体经济组织的领导。”２０１９ 年 ４ 月 １５ 日，《中共中央国务院关于建立健全城
乡融合发展体制机制和政策体系的意见》要求：“强化农村基层党组织领导作用，全面推
行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。”
从上述由中央出台的文件、政策中关于 “一肩挑”的表述看，除 《中国共产党支部
工作条例 （试行）》中用了 “可以”这一带有倡导性的语词外，其他文件无一例外都用了
限定性甚至规定性的语词，如 “大力推进”“应当”“全面推行”等，说明中央对 “一肩
挑”的态度开始明朗化，由十九大前的倡导转变为明确要求。
中央的政策转变成为地方全面推行 “一肩挑”的政策依据。２０１９ 年 ３ 月 ７ 日，四川
省委省政府印发 《关于坚持农业农村优先发展推动实施乡村振兴战略落地落实的意见》
要求：“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任，依法推行村 ‘两委’
班子成员交叉任职。”２０１９ 年 １２ 月 ６ 日召开的四川省十一届六次全会专题研究城乡基层
治理制度，进一步强调 “全面推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任”，为
此，四川省委还提出了时限要求， “到下一轮村 ‘两委’换届完成后总体实现 ‘一肩
挑’”。而村 “两委”换届预计在 ２０２０ 年底或 ２０２１ 年初，也就是说，四川总体实现 “一
肩挑”应该在 ２０２１ 年左右。

二、全面推行 “一肩挑”的现实逻辑
村级组织负责人 “一肩挑”从初步尝试到倡导实施再到全面推行，其早期在基层的
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