Page 106 - 《党政研究》2020年第5期

能力需要新的内涵。
解决高度复杂性的政策问题不仅需要技术知识，而且更需要确立完整的理性观念，需
要基于经验理性而生成的创新能力与合作能力。经验理性是基于对现代科学认识论的反
思，在打破了主客观分离的认识框架之后将政策问题放在具体的情境和场域中进行分析。
这时不仅需要技术和工具的使用，而且需要突破物理学科学框架所划定的范围，将之前被
划为非科学的因素和内容纳入进来，需要基于想象、推理、隐喻、判断等开展认识。技术
能力的提升需要遵循固定的套路和方法，而且往往是在相对封闭的路径中展开，而经验理
性倡导将问题放到社会背景和情境中去加以解读，放到复杂多变的系统中去重新建构。相
比于技术理性的专业性与逻辑性，经验理性更关注具体层面并具有整体视野，不限于固定
的方法和技术，保持开放和包容，这正推动了创新能力的提升。就组织来看，代表工具理
性的官僚制组织体系成为了创新能力的桎梏，这时需要建构出开放的灵活的合作制组织。
“当组织是一个相对封闭的系统时，它解决问题的方案以及经验都来自于自身所承担的任
务的要求，每个组织都仅仅享用自己的知识和经验，而组织间共享知识和经验的可能性微
乎其微。” 复杂性的政策问题需要创新的意识与思维，需要重构理性观念，基于多元知
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识的融合而实现多元主体的灵活互动与合作。
创新能力是一种包容的、开放的能力体系，也必然是一种合作能力。创新能力所需要
的知识不再仅仅是理性知识，即技术和工具层面的知识，而是包括了经验知识和具体感
知，是一种全面的无边界的知识体系。创新没有固定的模式也没有固定的套路，在现代科
学已经形成了成熟的逻辑体系基础上，创新尤其需要注重经验。经验来自于社会实践，不
存在框框限制，是一种开放和包容的知识来源，能够为创新提供更多的灵感和可能。“在
信息社会中，对人的要求也不同了，如果说在工业社会中对人的理性能力有着较高的要求
的话，那么，在走向后工业社会的进程中，在这个所谓信息社会中，则对人的感性能力提
出了较高的要求。” 高度复杂性的政策问题无法用统一的思维和规模化的方法来解决，
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只能从具体的社会背景和历史情境中去解读政策问题，从多方面系统的互动中去建构政策
方案，那么政策过程中所运用的就必然是灵活多样的方法和技术、不拘一格的思维和框
架。政策创新强调政策过程中知识的融合与交叉，强调方法的互促与共生，强调开放和学
习，尊重差异与创造，彼此承认与相互补充，这也推动了政策过程中的合作。可以说，复
杂条件下的政策过程是在合作与融合中进行创新，在创新中开展合作，创新能力与合作能
力彼此相促相生。
实际上，风险社会的到来必然推动政策能力中合作能力的发展。“不同于条件稳定或
缓慢变化的时期，快速变化的条件允许极大的创造力，同时带来风险。最重要的是，他们
提供了改善系统的机会，使其更具生产力，更具适应性，最终更可持续。根据这些理论家
的观点，这样一个复杂的系统可以是适应性和创造性的，如果它是良好的网络化的，那么
它的各种组件可以共同进化。它必须在其节点或代理之间分布智能，每一个节点都有能力
根据它们的本地知识做出选择，并且必须在这些代理之间流动信息以及来自其环境的定期
反馈。我们认为合作决策不仅是解决传统政策体系中存在冲突的一种方法。更重要的是，
在系统中的玩家之间建立新的网络，并增加这些玩家之间的知识分布。这包括彼此的需求
和能力以及社会中的实质性问题的动态，无论是在交通、环境或住房政策方面。我们认
为，合作规划在信息时代已经成为一种高度适应和创造性的决策和行动形式。它是一种新
兴的治理模式。” 常规决策固守着单一的政策思维，没有风险意识，缺乏创新精神，并
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时刻警惕系统的边界与框架的完整性，骨子里存在着根深蒂固的范式之间的竞争思维，以
至于任何程序与工具的发展都是为了提升竞争能力，最后赢得竞争实现有效的控制。竞争
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