Page 101 - 《党政研究》2020年第5期

党 政 研 究 ２０２０ ５

创新与合作：风险社会中的政策能力构想

向玉琼

〔摘要〕政策能力关乎政策的科学性以及政策实施的效果，但在不同的历史阶段以及不
同的治理情境中所需要的能力是不同的。现代社会依靠固定的制度流程与技术手段来应对政策
问题，所需要的政策能力主要指称常规化的制度运作能力及技术能力，以实现问题处理的化繁
为简和高效预测。当社会进入到风险社会中，从客观上讲也就是高度复杂性与高度不确定性的
历史阶段时，政策过程被置于一个全新而复杂的情境中，政策能力需要作出蜕变。具体说来，
政策过程面对更多的情境性和社会性的因素，政策能力转向对创新能力与合作能力的追求。
〔关键词〕风险社会；制度主义；政策能力；创新能力；合作能力

〔中图分类号〕Ｄ６３ －３１ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕２０９５ －８０４８ － （ ２０２０）０５ －０１００ －０９

当今社会已经进入一个高度复杂性与高度不确定性的历史阶段中，也就是贝克所命名
的 “风险社会”中，风险处处存在且因果关系无法明确，公共危机事件频发，这是一个
与工业社会完全不同的历史情境，对国家的政策能力提出了新的要求。阿尔蒙德和鲍威尔
在 《比较政治学》一书中提出了关于政策能力的假设，“一个结构上分化、文化上世俗化
的政治体系，将日益增强其影响国内外环境的能力” 。这一能力就是政策能力，体现为
〔 １〕
政策改变环境的有效程度，以及政府与环境之间的适应能力和对政策问题的解决能力。这
也意味着，政策是与环境紧密相连，与人类所处的社会阶段相关，在不同的历史阶段中，
政策能力的内涵以及评价标准都会发生变化。现代社会整体上处于一个低度复杂性与低度
不确定性的历史阶段，政策问题大多是一些常规性的问题，因此形成了模块化、规范化的
政策模式，在这种政策模式中所需要的是程序化的执行能力与技术能力。而当人类社会进
入风险社会之后，政策过程被置于一个非常规化的政策情境之中，程序运作能力与技术能
力都无法应对高度复杂性的政策问题了，这时除了技术能力的优化之外，更需要创新能力
与合作能力来实现有效的治理。

一、制度主义框架下的政策能力

工业社会为了实现理性与效率，注重科学技术的发展和应用，并将制度化作为科学赖

〔基金项目〕国家社科基金项目 “新生代农民工 ‘回流式’市民化的理论阐释和实证研究”（ １６ＢＺＺ０７３）
〔作者简介〕向玉琼，南京农业大学公共管理学院教授，博士生导师，江苏 南京 ２１００９５。
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