Page 102 - 《党政研究》2020年第5期

以展开的基本框架，从而使得社会治理具有了普适性的特征。“典型现代社会的结构性核
心，自它 １８ 世纪在西欧形成以来，首要的一点就是普适性的社会规律，它致力于社会所
有单位的规范化、程式化和通用化。‘现代’彻底变革了长期以来的传统社会，全面改造
了它的社会实践、话语和制度体系，并不断地赋予它们新的普适形式。它大规模地———不
妨这么说———制造着普适性 （ ｄｏｉｎｇ ｇｅｎｅｒａｌｉｔｙ）。” 普适性意味着标准化运作与规模化处
〔 ２〕
理，意味着规范化与程序化，以此形成同一性的、大规模的社会治理以及制度主义的政策
过程。
制度主义框架下的政策过程依赖于制度和规范，寻求标准化与程序化的运作。官僚制
是社会中典型的组织形式，政策过程依托于官僚制的运作来开展，并做出模式化的行动。
这种模式化的决策就是常规决策，常规决策寻求统一的、规范的流程，寻求标准化的处理
方式。虽然现实中的政策问题复杂多样，但都被精细地分门别类，纳入标准化的政策过程
中得到规范化的解决。政策过程中每一步骤都标准规范，每个工具的使用都要逻辑合理，
每个环节和程序由组织中特定的层级和职位来负责，整个运作就如同由不同零件组成的机
器运作一样，按照规定的程序与步骤来推行，整个政策过程中突显出对制度的重视和规范
的遵守。
常规决策过程也就是官僚制的运作流程，基于层级节制而运转有序，建构出了单向度
的线性流程。政策过程中呈现出清晰的两条线：一是自上而下的信息收集与传递，二是自
上而下的政策推动与执行，二者结合起来构成一个完整的政策循环。每条线就其本身来看
都是单向度的，两条线之间不存在交叉或者重叠。决策中枢位于组织最上层，信息向决策
中心集中，决策做出之后再一层一层向下执行。制度主义的框架保证政策过程的有序运
转，从形式上实现了政策过程的民主性，而且从经济学的角度来看明确了对未来的预期从
而降低了交易费用，也就是说，制度成为了化解复杂性与不确定性因素的有效机制。
在制度主义运作下，政策能力主要体现为对政策问题的规范处理和统一应对的能力，
具体归结为对程序的遵守与命令的执行上。在此之中，技术是制度不可缺少的工具，而制
度也为技术应用提供有力支撑，二者都是化解复杂性与不确定性的工具且彼此关联。不
过，无论是程序化操作能力还是技术工具的使用能力，原则都是化繁为简，将复杂的政策
问题简单化，因而符合现代社会的理性化特征。基于此，政策能力的提升往往从两方面入
手，即程序上的规范与技术上的发展。制度的完善与技术的先进都有利于提升政策能力，
但由于制度变迁相对缓慢，其对政策能力的影响无法在短期之内体现出来，因此，更加灵
活且能更快产生明确效果的技术被赋予了更大的期待。无论是政策问题的建构，政策方案
的设计，还是政策评估，都逐步形成了对技术工具的依赖；无论是何层级、何领域的公共
政策，都从程序规范与技术发展中获得合法性支撑，这时的政策过程成为了技术生产的流
水线。随着科学技术的快速发展，政策能力更是被窄化为对技术和方法的运用能力，政策
能力的优化路径几乎被技术工具的发展和应用所垄断。以至于西方国家在 ２０ 世纪中期出
现技术专家治国的现象，而我国在当前大数据技术的应用下也大谈技术治理，这些都看到
了技术工具对于政策能力的重要性，并从技术路径上对政策能力进行优化。
制度主义框架下的政策能力是寻求确定性和同一性的能力，是规范运作和标准操作的
能力，相对来说，政策能力的创新性与灵活性却显不足。从技术上看，“工业社会的技术
可以分为复制的技术和模仿的技术两类，从而，对人的能力要求也主要反映在这两个方
面：一方面是人的复制能力；另一方面是人的模仿能力。” 如果政策问题可以通过技术能
〔 ３〕
力来解决，而技术能力又是通过复制或者模仿而来，那么政策产出也就是可大规模复制
的，常规决策大多采用了这一策略。即使在面对不确定性的政策问题时，复制也会成为大
０ · ·
１ １