Page 105 - 《党政研究》2020年第5期

“在工业社会，我们根据科学认识去重构世界和重建我们的生活时，我们无法做出实质性
的思考，一切摹仿都是形式的摹仿，是质的丧失。因为，摹仿是以科学认识为切入点的，
是根据科学认识的结果而进行的摹仿，摹仿的成功有益于满足人们形式化了的实用需要，
并且反过来促使人们的生活进一步形式化。所以，工业社会的生活是形式化的，在一切社
会生活领域中，都造就了形式化的世界。” 复制与模仿的能力越高，就越会将注意力引向
〔 ８〕
对技术和方法的关注，政策过程俞益程序化，政策的形式与质因此而剥离开来。复制与模
仿能力使得政策思维在某种方法上越来越固化，政策过程中出现明显的路径依赖，同时创
新和差异化更加不能容忍不可接受。在科学假设的框架和符号加工的模式中，人处于被动
的、非自主的状态，处于模仿对象的控制和束缚之下，所开展的政策制定过程就只能是被
动的形式上的行为，实质则是巩固了既有的政策结构，固化了自上而下的政策流程和控制
导向，最终整个政策流程丧失质的向度。
２０ 世纪后半期以来，社会流动加速，一系列突发事件爆发，带来了全新的问题并且
是无法确切界定的问题。非结构化的政策问题越来越多，这些问题超出了科学分析的框
架，也无法通过制度主义的路径来进行常规性的解决。“重大突发事件即兴决策是指事件
发生后，在信息与资源极度匮乏、时间紧迫、情景极度危急的状态且缺乏适用性预案或无
预案可用的情景下，决策者顶着巨大的心理压力，以重大突发事件为处置对象，为了将损
失降至最低而在一瞬间凭直觉做出抉择并调集利用现有一切资源处置灾难的过程。这种决
策有别于决策者陷入冥想或处理成堆的数据后所进行的逻辑决策和理想决策，决策者必须
加强对整个系统的控制力并发挥创造力而非按程序进行常规化的决策。” 尽管治理需要秩
〔 ９〕
序和精确性，但解决突发事件更需要速度与灵活。政策过程中需要切合情境的灵活的应
对，没有现成的方法，甚至没有可以借鉴的模板，可供复制或者模仿的对象都无法找到，
复制能力与模仿能力已经无处适用。相反，越是坚持复制与模仿，越会陷入固有思维的桎
梏中，甚至可能将社会更快地带入风险的境地。“在我们———无论个人还是集体———生活
的很多方面，我们必须经常建构潜在的未来，但我们知道这种建构实际上可能妨碍这些未
来的出现。新的不可预测领域的出现往往是由企图控制这些领域的努力所造成的。” 往
〔 １０〕
往是对风险的认识不够，将未知当成已知，将不确定视为确定，延续控制性的思维与常规
性操作，最终扩大了风险。
面对高度复杂性的政策问题，制度主义需要转变为行动主义的框架，政策能力的构成
需要调整。制度主义框架适合于复杂性程度位于较低水平的政策问题，通过制度和技术能
够进行有效的预测和控制，而高度复杂性的条件需要突出灵活的行动。正如西利亚斯所
说，复杂 （ ｃｏｍｐｌｅｘ）不能等同于复合 （ ｃｏｍｐｌｉｃａｔｅｄ）。“系统组成之间、系统与环境之间
具有相互作用的复杂系统，则具有这样的属性：作为整体的系统不可能只通过分析其组分
而得到完全理解。而且，这样的一些关系并非固定不变的，而是流动着、变化着，常常是

作为自组织 （ ｓｅｌｆ － ｏｒｇａｎｉｓａｔｉｏｎ）的结果。这会产生出新的特征，通常称作涌现性质 （ ｅ
ｍｅｒｇｅｎｔ ｐｒｏｐｅｒｔｉｅｓ）。大脑、自然语言和社会系统是复杂的。” 政策问题的复杂性意味着
〔 １１〕
问题与社会情境的紧密相关性，以及历史演进的延续性，也就是说，政策问题不能被简化
为一个简单明晰的常规性的技术问题，而是包含了价值和关系，包含了历史与情境。复制
与模仿所形成的常规化决策模式往往将政策问题简单化，使得政策问题从社会情境和历史
背景中剥离开来，只关注政策问题的形式上的一面与可分析的一面。在面对比较简单和清
晰的政策问题时，这种方法比较有效而且能在规模化处理中体现出效率，但是，当政策问
题具有高度复杂性的特征时，程序化的处理无法生成有效的政策方案了。这时所要求的政
策能力不仅仅指称技术能力，或者说，技术能力在政策能力中所占的分量越来越小，政策
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