Page 104 - 《党政研究》2020年第5期

精确性得到评估。政策能力与技术路径捆绑在一起，这成为了工业社会中的一种固定思
维。但是，当社会整体进入一个高度风险的历史阶段，决策模式需要作出改变，政策能力
也需要得到重构。

二、对技术能力的反思与政策能力的蜕变

风险社会意味着社会风险的广泛性与普遍性，而且风险的形式变化多样，从客观上看
也就是高度复杂性与高度不确定性的状态。通过复制和模仿的技术来制定公共政策可以使
得政策过程更加标准和规范，但却难以应对风险社会中的政策问题。政策复制和模仿都是
基于确定的对象来开展，复制和模仿的结果也必然是在前所设定的边界和框架之内。无论
是复制还是模仿，无论是原封不动的政策照搬还是在启发之下所进行的政策修订，说到
底，都是基于对已知政策知识和思维方法的学习，而不会对这一方法本身进行反思和批
判。但是，正如亚里士多德所说，追求确定性只会带来一种结果，即认识上具有确定性的
政策问题与现实的脱离。现实事物是无所谓确定的，也是无法确定的，确定只存在于人的
思维和理论中。“任何哲学，如果当它寻求确定性时忽视了自然进行过程中这种不确定状
态的实在性，就否认了确定性之所以产生的条件。如果有人企图把一切疑难的东西都包括
在理论上牢固掌握的确定事物范围之内，这种企图便犯了虚伪和脱漏的毛病并将因此而具
有内在矛盾的烙印。” 通过政策复制与政策模仿的政策过程，强化了固有的思维和方法，
〔 ５〕
将社会问题拉到常规的程序化的解决路径上，但通过复制和模仿所形成的政策方案往往无
法解决现实中的政策问题。
制度规范强调边界，边界提升了决策速度并加强了执行力，但也加大了政策问题建构
的难度。社会风险无处不在而且处于高速流动中，也就是说，政策问题无法被限定在某一
边界之内加以认识。另外，存在于社会中的政策问题必须要进入政策议程才能得到解决，
但这只能通过制度化的渠道和路径，而制度化的渠道只是周期性地开放，除此之外，政策
系统几乎处于完全封闭的状态。在低度复杂性与低度不确定性的社会中，政策系统的封闭
性反而能够保证政策过程的有序和高效，也因为对其他所谓的非理性因素的排斥，而形成
一个稳定而高效的决策系统。但是在面对高度复杂的政策问题时，边界却导致知识与信息
的偏差、政策过程中的不透明、对外界反应迟缓等问题。政策过程与政策对象相脱节，与
政策环境隔离开来，以至于无法找准政策问题，最终带来政策失灵。在高度复杂性的条件
下，失灵更加明显更加频繁地体现出来。
尽管官僚制是一个正式的制度体系，强调制度的整体框架与规范，但是，组织内部的
层级关系阻碍了制度的统一和有效，最终政策环节之间碎片化，整体上的政策能力大打折
扣。在现实中，信息在自上而下的传递路线中屡屡受阻，命令在自上而下的执行中也不尽
人意。上级通过绩效考评等制度形式来实现自上而下的控制，但地方也会有各种方式来逃
避这种控制。唐斯提出官僚组织内部的反控制定律：“统治者或者上层官员越想控制其下
属，下属越试图逃避或抵制这种控制。” 同时却将责任扔给上级，消极行动以避免犯错，
〔 ６〕
这种避责逐利往往会延误决策的时机，导致决策的迟滞并加大政策问题的复杂性。这是在
风险社会中官僚制运行的必然结果，尤其是在信息模糊和科学证据不足，上级指令不明确
的情况下，下级会做出风险规避的理性选择。这样，依靠制度组织无法形成一个合作的系
统，“孤立、竞争和共谋，都会在一定程度上削弱治理系统抵御风险的能力” 。政府层级
〔 ７〕
之间的博弈使得政策系统难以表现出高效的状态，尤其是在高度复杂性的条件下，信息的
梗阻与消极选择会同时出现，这些都是制度主义的政策过程所无法解决的。
复制能力和模仿能力的提升优化了政策工具，但却陷入了形式主义和虚化的路径中。
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