Page 97 - 党政研究2019年第6期

的剩余责任，由此构成了高度信任的项目制，中度信任的混合制，低度信任的常规制三种
模式。其中混合制是介于常规制和项目制之间的一种社会服务生产方式，它既采纳项目
制，又保留常规制的特点。 事实上，信任机制同样是基于交易费用风险的逻辑，只是表
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述的同义反复而已。因此，信任程度的高低决定着混合制结构中政府、市场或社会的比
重。比如社区组织较为成熟的香港，其公共服务供给模式主要是混合制，其基本特征是政
府在社区公共服务领域投入了大量的财政资源，而这些财政资源主要是通过政府购买服务
的方式投放给社会组织，同时，政府也直接参与社区公共服务的提供，但政府的参与程度
很低。
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通过对已有的混合制研究的梳理不难看出，混合制是一种介于科层与市场之间的治理
结构，兼具了科层与市场的特征，其核心要素是风险控制与成本核算。需要指出的是，上
述混合制讨论的是一种基于平等契约关系的组织间结构。近年来，通过市场的方式以私人
身份介入到科层体系中的混合制结构得到了学界的高度关注，即编外人员通过与基层政府
及其职能部门签订合同，与基层公务员共同提供公共服务的混合制。吕芳 （ ２０１８）等人
注意到了基层政府中的编外人员，并将其定位为编外雇佣制，即科层制—契约制谱系中的
一种组织形式，其行为逻辑和运行机制兼具科层制和契约制的部分特征。在她看来，编外
雇佣制为地方政府的人事制度增加了弹性，使地方政府可以应对社会转型期公共事务剧增
和编制控制之间的冲突。 但这只是这一混合制效应的一方面，同时也未能将编内人员这
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一核心因素考虑在内。更为重要的是，学者在讨论混合制时，都在不同程度上默认了激励
兼容的基本前提。正是在这个意义上，本文拟在科层机制和市场机制的基础上，建构一个
跨越组织边界的混合制，并深入讨论其激励结构。

三、非正式激励兼容

混合制结构同时兼具了科层与市场两种机制，其中科层机制对应着在编人员，市场机
制对应着编外人员。由于二者分属于完全不同的人事制度安排。因此，需要考虑科层机制
与市场机制的兼容性。
首先来看混合制正式激励兼容的情形。从理论上讲，韦伯意义上的科层制无疑是最具
效率的。“从纯技术的角度看，科层制能够达到最大高程度的效能，而且是已经的最合理
地执行对人绝对控制的手段。它在精确性、稳定性、激励性以及可靠性方面都优于任何其
他形式，因此，组织的领导者以及与该组织打交道的人就能够对结果做出最确切的估计。”
可见，“科层制是一系列用于控制和协调工作行动的结构要素，这样行政职责就可以一种
合理的、精心计算的方式得到履行，它可以确保可预见的结果以及公正地对待委托
人” 。固定的职责将所有的行政任务都系统地区分到固定的官员管辖范围内，进而提高
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了行政的合理性、持续性和官员的责任性；严格的上下级关系制度使得每一个较低级别的
机构都受到较高级别机构的监督，上级机关作出的决策送到下一级办公机构付诸实施；非
人格化的规则体系成功地限制了官员在事务方面的纯粹个人的、非理性的、感性的因素；
技术专长意味着科层制的运行是建立在以知识为基础之上而更具理性化，进而增强了行政
人员的工作能力和工作效率；终身职业所提供的固定的薪资和较高的工作保障有助于促进
官员的职业忠诚而努力工作；而书面文件则保障了科层制运行的正式化和问责机制。
然而，韦伯意义上的科层制终究是一种理想状态。在实践层面，僵化、低效正日益成
为科层制的代名词。科层制罕见地受到了所有政治派别的诅咒，几乎没有哪一种邪恶不可
以算到它的账上。 基于科层制的弊端而导致的低效率问题，新公共管理理论的倡导者们
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提出了在政府部门中积极引入竞争、结果导向的思路，试图弥补科层制的不足。民营化、
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