Page 102 - 党政研究2019年第6期

益，并形成利益共同体，在规避风险的同时积极增加自身收益，显而易见地，这对基层治
理是及极其不利的。
基层政府处于国家治理体系的末端，基层政府是贯彻落实国家政策的最后环节，其治
理能力直接决定着国家治理的有效性。作为国家治理的末端，基层政府既要随时承受上级
政府自上而下的压力，也要积极回应社会民众自外而内的诉求，同时还面临着 “地方政府
机构财政供养人员只减不增”的刚性政策约束，因而不得不通过各种途径来解决治理资源
和治理能力短缺的问题。在这个过程中，基层政府中在编人员与编外人员共同开展工作，
科层与市场共同发挥作用，形成了混合型的治理结构。但由于正式资源的不足，基层政府
难以提供足够的激励，从而使得基层治理呈现出一定程度的赢利化和内卷化 ，最终恶
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化了基层治理生态，削弱了基层治理的有效性。２０１８ 年 １ 月，中共中央、国务院发出
《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，强调要把打击黑恶势力犯罪和反腐败、基层 “拍
蝇”结合起来，把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来，深挖彻查 “保护伞”。前述基
层治理中的混合制研究为当前的扫黑除恶提供了新的思路，即要关注到激励不兼容带来的
编内编外人员 “共谋”行为，根除其成为黑恶势力保护伞的权力空间。
从国家治理的角度来看，在混合制激励不兼容的情况下，加快政府职能转变，尽量少
用、慎用非编外人员，加强激励设计，打造一支精干高效的公务员队伍。对于编外人员的
使用和管理，要有一套成熟的制度安排，尤其是在薪资体系和职业发展方面给予足够的空
间，进而消除编外人员与编内人员共谋的空间，达到相互促进，共同改善基层治理的预
期。本文的一个主要任务是讨论基层政府中的混合制的激励结构及其对基层治理的影响，
而对于混合制中编内人员与编外人员是如何建构利益共同体，又是按照何种机制来运行以
及二者间的行为互动还需要深入讨论。

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