Page 95 - 党政研究2019年第6期

党 政 研 究 ２０１９ ６

基层政府中的非正式激励兼容

———来自 Ｚ市 Ｆ区公安分局的经验证据

郑崇明

〔摘要〕编外人员嵌入基层政府与在编人员共同执行公共政策和提供公共服务，是一种
特殊的混合制结构，既不同于单纯的科层结构，又不同于市场机制。由于基层政府中的编内人
员与编外人员分属两种不同的人事制度安排，因而面临着各不相同的激励约束。这种混合制结
构并不总是激励兼容的情况，也还存在不兼容的情形。在正式激励方面没有做出有效的制度安
排，因而难以有效调动编内编外人员的工作积极性。相反，双方通过非正式激励寻求法外收
益。编外人员和编内人员完全可能基于相互自身需求的满足而形成利益互惠的共同体，在规避
风险的同时积极增加自身收益，其后果之一是可能将科层与市场的优势消解，弱化基层治理的
有效性。通过 Ｆ区公安分局中警务辅助人员与警察关系结构分析，发现在非正式激励兼容的情
况下，二者通过对 “隐性合同”的设定与实施增加了双方利益 “共谋”空间，并削弱了基层
治理的有效性。为此，需要加强正式制度的激励设计，打造精干高效的公务员队伍，进一步规
范编外人员管理，以此改善基层治理的有效性。
〔关键词〕治理结构；公共服务供给机制；编外人员；在编人员；混合制

〔中图分类号〕Ｄ６３０． １ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕２０９５ － ８０４８ － （ ２０１９）０６ － ００９５ － ０９

一、现象与问题

近年来，在任务增长与编制约束 （地方政府机构财政供养人员只减不增）的背景下，
基层政府通过大量雇佣编外人员以缓解治理压力已是不争的事实。工商、公安、城管、街
道办等部门均在不同程度上通过合同制或聘用制的方式补充力量，以至于无编制的临时工
（合同工）甚至超过有编制的正式工，形成了编内人员与编外人员共生共存的二元人事格
局。以公安部门为例，截至 ２０１３ 年 ８ 月，全国各类编外警务辅助人员高达 １３０ 万人。在
一些经济发达的地区，警务辅助人员的数量更是远远超过警察人数，如苏州市现有警务辅
助人员 ３７０００ 多人，而警察数量仅为 １３０００ 多人。编外人员的增长引起了学界广泛的关

〔基金项目〕海南省自然科学基金 “社会公众的反腐败意愿研究”（ ７０８ＭＳ０３７）
〔作者简介〕郑崇明，深圳大学城市治理研究院研究员，博士，广东 深圳 ５１８０６０。
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