Page 96 - 党政研究2019年第6期

注，既有的研究者讨论了基层政府中编外人员的增长机制 〔 １〕〔 ２〕 、组织适应性 、政府的隐
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性规模 〔 ４〕〔 ５〕〔 ６〕 、人事结构及其转换 以及治理机制 等等。这些研究以编外人员为中心，
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探讨了其群体特征、制度安排与运行逻辑等，形成了有关该问题的学术话语和知识积累。
然而，这些研究忽视了在编人员与编外人员之间的相互关系。不论是编外人员还是在
编人员，都是基层政府公共政策的执行者和公共服务的提供者，二者在基层政府系统中朝
夕相处并肩战斗，形成了独特的关系结构。这一关系结构跨越了政府组织的边界，兼具科
层与市场的特点，更为重要的是，二者分属不同的人事安排，有着各不相同的激励约束，
因而也必然对基层治理的有效性产生影响。本文所要回答的问题是：如何理解基层政府中
的编内人员与编外人员之间的关系结构？本文从混合制的角度提出了非正式激励兼容解释
框架，尝试阐述在编人员与编外人员共生共存的组织基础。

二、混合制：从经济组织到公共组织

编外人员嵌入基层政府与在编人员共同执行公共政策和提供公共服务的模式表明基层
政府是一种特殊的混合制结构。这种混合制结构与单纯的科层结构和市场机制有着完全不
同的激励约束，因而其治理效果也不尽相同。因此，有必要对混合制做一个系统的梳理。
经济组织中的混合制是威廉姆森在交易费用理论的基础上发展起来的。在交易费用理
论中，科层与市场都是经济组织的工具和手段。为了回应交易费用经济学只分析了极端的
组织形式———市场与科层———而忽略了中间形式的批评，威廉姆森建构了一个离散的组织
结构，并对居间的混合制进行了深入的分析。在他看来，混合制在激励、适应性和官僚主
义成本方面介于市场和科层制之间，与市场相比，混合制牺牲了激励而支持部门间的高度
协作，与科层制相比，混合制模式牺牲了协作但支持更大的激励强度。因此，混合制的基
本特征主要是中等强度的激励、中等强度的行政管理机制、适中的适应性。
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Ｍｏｅ 将交易费用理论运用于政治领域。 基于交易费用理论，威廉姆森讨论了政治领
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域的管制机构 （企业）。以外交为例，他认为将外交事务交给私营企业来管理是注定会失
败的。但是，如果将外交机构置于复杂的管制机关 （企业）中，通过设置规则和流程、
任命行政长官，同时给予管制机构的员工额外的安全保障有助于外交事务的开展。私有官
僚组织 （外包）有着最强烈的激励机制和最少的行政控制，以及行动上的自主性最强，
但合作精神却最差。此外，他们对自己的员工的保障程度也是最低的，而公共官僚则在上
述各方面与私有官僚组织相反。因此，管制机构 （企业）实际上就是一种介于科层和市
场之间的混合模式，它的属性介于公共和私有官僚模式之间 。
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公共领域中的混合制不仅是一种治理结构，更是公共服务的供给机制。一般而言，政
府的公共服务供应机制主要包括政府内部提供、联合承包、与其他政府签订合同、与私企
签订合同、与非营利组织签订合同。针对以往的研究只分析了其中一种或两种公共服务供
给机制的情况，Ｂｒｏｗｎ＆Ｐｏｔｏｓｋｉ 试图通过交易费用的分析框架，建构一个公共服务供给机
制的整体解释框架。在某种程度上，交易成本应用于政府也可以产生类似的收益，其中交
易成本风险在政府决定服务的提供方式中起着决定性的作用。不同服务供应机制的成本收
益因服务、市场环境和基础设施而异；政府在选择如何提供服务时需要平衡这些成本与收
益；外部合同可能会节省成本，但风险更大，至少对交易成本风险较高；与其他政府签订
协议或联合承包可以减轻这种风险；大多数政府都会选择最安全的方式替代内部提供方式
供应大部分服务。
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近年来，国内学者也注意到公共领域中的混合制，并将其与常规制和项目制结合起来
分析。政府采取何种方式提供公共服务，取决于政府部门和社会组织的信任程度及其带来
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