Page 119 - 党政研究2019年第5期

３９ 号案、第 ３８ 号案、第 ５９ 号案），基本覆盖了 “传统行政行为”领域 。未来，高层应
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该多吸纳基层的案例供给，出台覆盖到督查这种内部行政的指导案例，以法治思维和法治
方式终绝 “ ４ 分钟未接电话被问责”这种缺乏严肃性的问责滥用。基层应该勇于通过组织
管理实践活动，为立法和司机部门提供更多的案例供给和立法依据。
（三）公众参与度低———基层社会化治理能力不足
“重痕迹”的背后反映的是督查主体对自身权威、信息资源掌控、风险规避的重视。
“轻实绩”的背后反映的是对人民群众实际获得感和满足感的 “轻视”。人民群众实际获
得感和满足感往往被低估为转变作风、倾听民意。大量研究表明，把民主协商理念引入基
层社会治理当中，用沟通、对话和协商的方式来解决公共事务，在价值禀赋和运行效果等
方面均有良好比较优势。在中国语境的协商民主理论推进下，我们也确实产生了民主恳谈
会、村 （居）民议事会制度、人民调解制度等一系列体现倾听民意的 “协商式治理”实
践方式。 但当人民群众本身对待满意度和幸福感缺乏一个理性平和的心态，不愿意参与
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到争取幸福和获得满意的 “协商式治理”中去的时候，我们应当怎么办呢？
“老赖”是我们访谈过程中经常触及的问题。所谓 “老赖”就是不服从管理，不讲道
理，不接受对话、协商的人。“老赖”经常成为基层迎评迎检、完成绩效的拦路虎。有一
名 Ｊ 县 Ｄ 村外出务工人员在听说村里异地扶贫拆迁和各种扶贫优惠政策以后，回到村里要
求给钱给房。干部来到这名群众家里，表示帮扶有具体的标准和要求，需要先详细了解家
庭情况。这名群众却从头到尾只有一句话：“没什么可说的。必须要给我钱。”在反复沟
通无果的情况下，这名群众下达了 “最后通牒”：“如果不给我钱，我就把我老母亲丢到
县政府门口去！”还有一名贫困户，各项政策优惠都享受到了，但是仍然不满意。表示自
己平时还经常要喝点酒、吃点肉，不多给一点就不配合补资料、拍照片。面对 “老赖”，
这个时候要解决的问题就不是转变作风、俯身倾听，而是基层党政组织能不能像吸铁石一
样把乡亲们紧紧凝聚在一起，能不能引领乡亲们以理性平和的心态参与到共建共治中去。
群众参与共建共治的认识不够、动力不强、能力素质偏低，不仅仅是受传统管理模式惯性
影响，自治发育不足和小农特征未改的问题。这背后还反映出组织化参与渠道不畅、“合
作治理” 架构尚未形成、政府和个人信息不对称、政府信任偏低、基层治理方式被动单
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一等一系列来自党政组织的问题。基层党政组织必须不断创新工作方式方法，撬动基层社
会化治理能力的提升。这看起来与基层 “减负”没有直接关联，但恰恰是最关键的一环。
当基层的治理目标不能顺利完成的时候，基层干部就没有底气对上级抱怨负担过重。正是
由于基层社会化治理能力的不足，才有技术理性主导的行政化管理不断地向基层渗透，才
有越来越细致的目标责任考核和数量、频次越来越高的督查层层加码。当基层有足够的能
力顺利完成治理目标的时候，“层层加码”自然就没有存在的必要了。我们在 Ｊ 县的案例
研究中发现，机关驻村干部政策理论优势与村干部的本土情缘优势形成互补，将机关党建
和基层党建结合起来，促进了基层治理能力提升。类似的以 “党建 ＋”为抓手撬动基层
社会化治理能力，已经积累了不少实践经验。如通过 “大党建统领大联动”让县、镇、
村各级党政组织上下贯通起来，促成公众的有序参与 ；通过党组织联席会议的牵引机
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制整合各类外部力量和资源融入基层治理，丰富基层 “内在”治理方式等 。未来，这
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个方面还应该有持续不断的理论探索。

四、结论和展望
“减负”和 “用最严厉的考核确保真实可信，社会认可，老百姓认账”之间存在着微
妙的张力。在基层，“减负”通常被等同于数量和频次的减少，而 “最严厉”则意味着层
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