Page 118 - 党政研究2019年第5期

委、政府和各个部门的权责利确定下来。中央明确要求基层督查总数要削减 ５０％，如果
以运动式治理的方式，单纯地完成减少数字的短期任务，很容易出现减完不久就再次反弹
的恶性循环。唯有以法定的形式确定具体的权责利才能从源头上杜绝多头重复汇报。当
前，部分地方政府尝试 “街乡吹哨、部门报到” ，就是赋予了基层对上级的检查考核权
〔 １１〕
和召集权。通过依法授权和党组织的 “跨界”“跨部门”协调整合，基层作为辖区问题的
最先发现者和直接回应者，可以调集上级相关委办局职能部门赴现场执法处置；指挥下沉
属地的行政执法力量；自主使用下沉资金；评估委办局执法行为和解决问题结果，并给予
考核评价和人事任免建议。从而在基层行政管理体制尚未完成结构性调整、责权关系严重
脱节、错位的背景下，将属地发现问题与条线专业解决问题的功能结合，逐步将科层体系
自上而下的规则驱动转换为自下而上发掘问题、解决问题，缓解条块分割结构下科层体系
的 “中梗阻”状况。此外，权力清单制度的经验也可以应用于督查领域。应该尝试以行
政法规的形式建立督查清单管理，对督查的频次、范围、总数实施计划管理。并对照清单
对没有必要的各种表格、报表、汇报开展专项清理工作。具体监督形式也可以参考在市场
监管领域已经普遍应用的 “双随机、一公开”模式。随机抽取检查对象，随机选派执法
检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开，从而降低监督成本，避免监督者和被监
督者的 “猫鼠共谋”。在条件成熟的时候，还应当出台统一的行政性法规或党内法规，营
造公平、规范的督查法制环境，提高督查的专业性和科学性。
诚然，通过法律规则的制定，从事实上彻底改变某些具体的法律关系和利益关系，不
可能是一蹴而就的。在相关研究还存在大量理论空白的时候更是如此。由于社会本身的自
主性和复杂性，以及法律系统强烈和不能更改的内部规范性，缺乏过渡的 “制度创新”
可能会产生意想不到的效果。 当前，大数据治理法治化研究更多的是关注政府数据的公
〔 １２〕
开化、透明化，政府治理的科学化和精细化，案例研判的智能化等大数据的积极意义 。
〔 １３〕
少数对大数据持谨慎态度的研究更多的是强调数据噪音的误导和对公民个人隐私权的保
护 。对于大数据带来的基层 “负担”关注不多，对于大数据治理背后的部门利益如何
〔 １４〕
规范鲜有研究，对于督查作为具体行政行为，侵犯公民个人权利时如何处理的研究更是一
片空白。在立法条件成熟之前，可以考虑引入案例指导制度作为一种过渡性的政策工具。
在巴西，每年都会有一次 ２０００ 多人参加的，来自全国各个岗位的公务员共同分享工作经
验的大会。会议形成的案例汇编录入数据库，成为可查的 “锦囊”供决策者、执行者和
立法者参考。但是我国的指导案例目前主要应用于司法领域，基层大量的典型案例和经验
上报都不开放、不可查，不能为普通公务员服务。即便是司法意义上的案例指导制度，我
们虽然已经取得了一定的阶段性成果，也还存在很多问题，指导案例的覆盖面还比较窄就
是其中之一。
类似全椒县 “ ４ 分钟未接电话被问责”这种督查过程中滥用问责的鲜活案例，在基层
反映十分强烈，但无论是制定法还是指导案例对其都缺乏规范。《中华人民共和国行政诉
讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行
政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。最高人民法院 《关于执行
〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织
对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于
人民法院行政诉讼的受案范围。错误的督查处理结果显然应当是可诉的。截至目前，最高

人民法院已经公布了 １１ 个行政案例，包括行政处罚的 ３ 件 （第 ５ 号案、第 ６ 号案、第 ６０
号案）、行政征收的 ２ 件 （第 ２１ 号案、第 ４１ 号案）、行政确认的 １ 件 （第 ４０ 号案）、政
府信息公开的 １ 件 （第 ２６ 号案）、行政诉讼受案范围与主体确认的 ４ 件 （第 ２２ 号案、第
１ · ·
１ ８