Page 117 - 党政研究2019年第5期

对于执行到位、工作绩效相对高的基层部门和干部缺乏有效的事后激励。对于负面结果的
处理，重问责轻教育。对于基层工作的压力和重负缺乏包容和理解。
“情感”被挤出的直接结果就是基层干部放弃自己群众工作的强项，疲于应付，士气
低下，不得已编造数据、虚假填报，制造出应付督查的无效留痕。而技术滥用会导致主观
满意度形式化，即使不 “应付”，留痕可能也是无效的，甚至是起负面作用的。以 Ｊ 县实
地督查整改为例，Ｊ 县的实地督查频次要比留痕督查少很多。频次数目少并不妨碍 Ｊ 县督
导组力求客观反映问题，督促整改。从 Ｊ 县实地督查后提出的整改要求可以看出，督查主
体乐于听忧，鼓励报忧，不走过场。而且提出的整改内容往往不是抽象的 “项目进度缓
慢”“基础配套设施有待加强”“集体经济成效不显著”等原则性要求。而是 “未按批复
的 《实施方案》建设”等具体整改任务。督查整改通知还会给出精确的数据，为整改任
务提供依据的同时，为督查客体下一步整改措施提供指导。例如 《关于开展 ２０１７ 年度财
政专项扶贫资金审计整改的通知》中将资金使用精确到了 “分”，项目道路厚度精确到了
“厘米”。Ｊ 县的实地督查还多次作为迎接上级评比检查的 “第一阶段工作”展开，发挥了
预防问题出现和指导具体工作的作用，有效保障了上级评比检查的顺利通过。但是，“顺
利通过”的背后是主观满意度的痕迹化、形式化。当前 “基数加减”“完成比例”“功效
系数”“等级计分”等术语越来越多地出现在基层政策文件当中。技术人员注重的是技术
专业知识和指标的科学严谨，涉及到质量安全等技术问题毫无疑问要拿出科学技术的严谨
态度。但是基层社会是充满各种公共意识符号竞争和个体策略的复杂场域。涉及到 “老百
姓认账”的问题是不是需要精确到 “分”“厘米”和每一个 “动作”，这是一个值得反思
的问题。实践表明，并不是所有的 “软指标”都适合 “硬指标化”。例如，基层在试图将
政策实惠向 “临界线”贫困户倾斜，不让任何人落在被政策遗忘的角落的时候，经常会
被这种 “科学严谨”掣肘。形式上的满意度在上级督查那里顺利通过，群众的不满情绪
却在暗流涌动。“科学严谨”用错了地方就是技术滥用。虽然上级政府会发文引入第三方
参与监督，发文要求要照顾到临界贫困户，但是研究表明这种依托权威的、形式上的制度
安排和改进措施往往是缺乏可持续性的 。政府部门和群众利益对接中产生的供需脱节
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问题，应该通过参与、协商、互动等微观机制，建构起基于情感的权利实现策略来解决。
未来，情感在基层治理中的权重必须要提升，促进干部与群众的良性社会互动。
（二）重复检查和问责滥用———大数据治理背后的法治化问题
相对于无效留痕，干 “二遍活”“三遍活”的重复检查往往更让基层感到无力。Ｊ 县
虽然积极统筹督查力量，打破行业界限、部门分割，构建了多元督查主体，调动了各方积
极性。但是 Ｊ 县的统筹工作只能局限在县域范围之内。对于上级党委和各政府职能部门的
多头督查往往显得力不从心。尤其是在 “大数据”助推精准扶贫的背景下。各级主管部
门各种具体化、“数目字”化的报表和反复的核实工作都要求基层完成，虽然这在客观上
提高了上级部门对基层的掌握和控制力。但也导致了基层工作的主要精力和时间都投入到
了记录台账、维护数据和系统有效运行上。更让基层干部诟病的是这些上报的数字、记
录、核查往往是重复的，但检查形式要求却五花八门，最终必须做 “ Ｎ 遍活”。由此，
“大数据”助推实际工作转变成了实际工作助推 “大数据”。“考核惟数据”“考核惟上”
并不是只有 Ｊ 县这一个孤例。改变这种现象的梗阻在于整个行政系统权、责、利的不对
等。上级政府和各个主管部门从目标设置、财政人事、激励分配、惩罚监督各方面完全掌
握着控制权，造成了即便督查问责是不合理的，基层也只有被动接受的局面。要改变这种
局面，中办印发 《通知》明确提出要 “以上率下”。所谓 “以上率下”并不仅仅是一种态
度，关键是要全面推进国家治理体系和治理能力现代化，以法定的形式自上而下将各级党
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