Page 78 - 党政研究2019年第4期

现政治稳定和利益共赢。那么，这样的一种体现政策功能的界定，能否通过自下而上的路
径承担起推动整个中国民主政治进程的政治功能呢？基层民主在取得初步进展后，遭遇到
了严重的体制性和机制性障碍。“当前，基层民主在实践中率先从民主选举突破，而民主
决策、民主管理和民主监督却未能及时跟进，人们在选举之后，很难在基层公共事务治理
中实际行使参与的民主权利，使基层民主运转遭遇到疲软乏力的难题”。 也有学者认为中
〔 １９〕
国是民主发展的关键在高层，而不在基层。 基层社会是国家政权的根基，国家政权又是
〔 ２０〕
基层社会发展的保证。如何实现二者的平衡，既考验理论，也挑战实践。
２． 如何实现宏观制度与微观结构的平衡？以村民自治为例。 “两委”矛盾在村民自
治之前并不明显。村民选举实践之后，村委会与党支部就成为农村的两个权力中心，围绕
村务管理权展开博弈和斗争。村委会不服从党支部的领导，党支部则强调其领导核心，两
者职权交错、责任不清，没有明确分工。 从深层次来看，这实际上是国家宏观制度的党
〔 ２１〕
政关系在基层微观结构中的反映。基层民主治理是否又必要复制国家制度结构？当然取决
于基层民主治理的目标和路径。以乡村治理为例，其困境在于乡镇政府与村委会之间基于
自治权和行政权的矛盾。在压力型行政体制下，村干部既是国家权力机关的代理人，又是
自治的村民，既要完成乡政府分配的工作，又要处理本村内部的公共事务。村委会的双重
身份使其承担着延伸国家行政权力和行使村民自治的双种功能。在这种情况下难免会有矛
盾发生。城市社区的民主治理也面临着同样的问题。“制度只有在实践中才能够实现其规
范、约束、激励、惩戒等价值。制度不与实践或制度对象建立其关联，那么制度的权威性
和可持续性就会受到挑战。”
〔 ２２〕
３． 如何实现从压力型民主发展走向动力型民主发展，进而实现基层民主的日常化、
生活化、规范化。推进基层民主是我国民主政治建设的重要切入点。即使在市场经济改革
推动下人们的民主观念和意识逐步增强，但是，基层民主的实践依然是压力型的发展模
式，国家权力时刻在影响、推动、规范着基层民主的方向、目标、重点和路径。社会力量
的培育和发展不足以为基层民主治理提供坚强的支撑，基层民主的基础还是比较脆弱的。
基层民主已经取得较大的成果，基层民主制度体系也初具规模，但实际上基层民主创新的
最大动力还是政绩驱动和地方政治精英的个人偏好，以及国家的政策导向和政府的有限维
护。依靠民间力量自发地组织和参与管理自身事务的案例很少，一方面是因为体制压力的
影响，另一方面是基层民主治理的内生革新动力不足。如何增强基层民主的内生力和创新
驱动力从而走向动力型民主发展仍然是一个值得研究的难题。
４． 如何解决基层民主制度建设的程序性不足。“中国的基层民主难以突破 ‘制度壁
垒’的陷阱，民主前途不容乐观。” 虽然各地围绕基层民主进行了许多创新，但这些探
〔 ２３〕
索还是处于起步阶段，而且比较粗糙，缺乏具体的、针对性的、细节的程序和方法，民主
的制度创新会因为缺乏支撑而无法持续和深化。制度化困境一方面是因为我国是一个超大
国家，各地情况千差万别，要建立一套既有统一规定，又有因地制宜的地方实施方案的基
层民主制度体系是非常困难的。另外，基层民主的发展还需要国家政权层面给予一定的发
展空间，否则基层民主的发展会因为缺乏自主性而流于形式，很难制度化、规范化、日常
化。
５． 如何解决制度锁定和路径依赖的问题。从文化层面来看，几千年来的专制文化影
响依然存在，基层的一些领导干部还不善于主动接受和适应基层民主生活的变化，习惯于
用单一的行政手段、命令强制手段来应对群众的诉求和利益表达，这种现象在缺乏制度制
约的情况下更为突出。普通民众中也有不少人还不善于运用自己的民主权利来合法、合理
地表达自身利益需求。这就造成了一种对于过去旧的治理方式的路径依赖。另外，一个非
常现实的问题是目前基层民主政治生活已经与民众的切身利益出现了疏离的倾向。在农
村，有大批的外出务工人员，他们的利益指向已经远离农村，而与城市息息相关。在城
市，城市居民的利益也已经超越社区，逐渐市场化、社会化了，因此基层民主制度还需要
不断的革新和完善，来适应这种变化，从而获得新的发展动力。
８ · ·
７