Page 76 - 党政研究2019年第4期

革，也是由国家的政策引导的。
（ ２）制度的设计。改革开放以来，我国的基层民主制度正在逐步走向制度化、规范
化、程序化。基层民主制度在健全基层选举机制、促进基层民主决策、建立社会监督与问
责机制、保障群众民主权利、协调各种社会力量参与公共决策、实施公共政策、提供公共
服务等方面日益发挥着不可替代的功能。基层民主的制度设计包含内容广泛、层次多样。
在国家层面有 《中华人民共和国村民委员会组织法》 《中华人民共和国居民委员会组织
法》和各种指导意见等等。在基层各地的创造中，“海选”“两票制”“两推一选”“公推
直选”等选举制度，让人民群众真正地参与选举。“乡镇直选大体经历了从直选乡镇长到
直选乡镇党委书记，从人民民主到党内民主的发展历程。” 恳谈制度、社情民意反映制
〔 １２〕
度、专家咨询制度、社会听证制度、民主恳谈制度、代表议事会、民主评议、厂务公开等
制度，充分发挥了鼓励基层群众参与决策的作用。质询、问责、经济责任审计、引咎辞
职、罢免等，村务管理制度、村务监督制度，网络议事平台等，既扩大人民群众对公共事
务的参与，也在一定程度上起到了监督权力的作用。
（ ３）实践模式。２０ 世纪 ８０ 年代以来，基层政权重新得到确立，基层民主的实践也越
来越普遍，各个地方都产生了具有地方特色的实践模式。尽管各地的实践探索存在着一些
差异，但总体来看，还是具有一定的共性。民主选举的实践模式有：四川省遂宁市步云乡
的 “乡长直选”、四川南部县的 “公推公选”、广东省深圳市大鹏镇的 “两推一选”等。
这些选举模式的共同特点是：都是在坚持和完善党的执政地位前提下进行的，是 “党管干
部”原则在新形势下的新实践；都是在村民自治的基础上朝着更高层次的发展；都是在现
行体制的基础上努力寻求新的制度构建。民主决策效果显著的实践模式有：以民主恳谈为
前提下的 “泽国模式”“新河模式”，“主要是在协商代表的产生程序上存在不同，泽国镇
采用的抽样方法产生参会代表，新河镇是以自愿参加方式产生代表”。 通过召开协商民主
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恳谈会，认真听取全镇居民的意见，坦诚交流，积极磋商，进而做出讨论和决策。两种模
式都强调在多元主体的基础上进行对话、讨论和协商，强调参与者的理性，尤其是公共理
性。民主监督的实践模式：贵州遵义市的 “村务点题公开”制度、浙江武义县 “村务监
督委员会”、广东佛山市的社会中介组织参与村级财务管理制度等。“村民议事会……通
过将监督工作分解到公共事务的事前、事中和事后等每一个环节，使村干部在公共项目建
设中的工作状况，能够做到及时公开和透明化。” 民主监督的前提是党务、政务、村务、
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厂务的公开，信息公开既有助于决策的科学化、民主化，也有助于扩大监管范围，加大监
管力度。
（ ４）绩效评估。为了不断提高基层民主治理的绩效，逐渐开始形成了相应的绩效评
估体系。绩效评估就是引导行为主体通过科学的衡量标准和指标体系对政治行为等进行规
范评估的方式。其主旨在于发挥导向作用和激励作用。基层民主的实践探索，无论是村级
自治组织还是城市的社区治理都开始建立绩效评估体系，从绩效评估的基本思路，到评估
主体、评估内容、评估方式，以及评估结果的运用等一系列环节，逐步实现治理绩效评估
的规范化、制度化，带动政府整体的治理改革和绩效提升。“与政府治理现代化的目标要
求相适应，要把当前阶段以上级对下级目标考核为主的基层政府考核转变为以治理绩效为
主的整体性评估，实现治理绩效评估的制度化和法治化。” “绩效考核作为一个相互联
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系的动态过程，必须通过建立动态化、民主化的绩效评价机制，对整个考核过程进行规
划，才能得到精准化的考核结果。” 具体到绩效评估的指标设计，要符合评估的对象，体
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现评估主体的客观需求，实现评估的基本原则，还要适当地融合民主治理绩效的相关影响
因素。绩效评估是最能检验基层治理成效的工具，也是完善基层民主建设的必然。
２． 基层民主实践的基本经验
２００５ 年 １０ 月，国务院新闻办公室授权发布 《中国的民主政治建设》白皮书，其中将
城乡基层民主作为 “当代中国最直接、最广泛的民主实践”，是完善发展中国特色社会主
义民主政治的必然趋势和重要基础。自改革开放以来，我国基层民主政治建设创造了独具
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