Page 40 - 党政研究2019年第4期

标准化，要求具有较强的技术性和操作性。在实践中，中国共产党历来高度重视党内法规
制度建设，制定颁布了大量党内法规和规范性文件。从发文单位看，有的以中共中央文
件、中共中央办公厅文件形式发布，有的以中央纪委、中央各部门名义发布，还有的以
省、自治区、直辖市党委及其办公厅名义发布。这些党内法规和规范性文件制定主体多、
数量大、内容杂，对如此庞杂的文件进行清理必须制定明确而具体的清理标准。然而，目
前涉及党内法规清理的规范，主要是中央于 ２０１２ 年印发的 《中共中央办公厅关于开展党
内法规和规范性文件清理工作的意见》及相关的配套文件，其中规定党内法规清理遵循
“四不”标准，即 “不适应、不协调、不衔接、不一致”。所谓 “不适应”，是指有的党内
法规和规范性文件不适应党的建设和全面从严治党的现实需要；所谓 “不协调”，是指有
的党内法规和规范性文件之间存在配合不当和规范冲突；所谓 “不衔接”，是指有的党内
法规和规范性文件彼此之间缺乏照应和对接；所谓 “不一致”，是指有的党内法规和规范
性文件突破上位规定或被替代而失去依据。从规范层面来讲，这四个标准过于笼统和模
糊，更像是清理的原则而非明确的清理标准。而党内法规清理的标准化，就是要围绕 “四
不”原则制定具体的操作标准，确立党内法规清理的实施规则。
第二，从制度层面来讲，标准化有利于党内法规制度建设的推进。党内法规制度建设
经过多年的实践积累，已经取得了显著成效，围绕党的组织法规制度、党的领导法规制
度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度等四大块形成了党内法规体系。然而
从规范性视角看，党内法规制度在实体性和程序性方面均存在不少问题。在实体性层面，
党内法规的原则性、抽象性、主体性、倡导性、禁止性等规范过多，而具体性、针对性、
解释性、制裁性、保障性等规范过少。例如，《中国共产党党内法规制定条例》中规定，
“党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关党内法规
作出修改、废止等相应处理。”虽然 《条例》中规定了党内法规的清理机关，但是如何开
展清理、如何确定清理方式和范围等则缺乏相应的规定。在程序性层面，党内法规制定和
清理程序不规范，突出表现为制定和清理权限不明、制定和清理准备工作不足、制定和清
理中民主参与不充分等。例如，“谁起草谁清理”的原则在一定程序上将清理权限局限于
有权制定党内法规的主体，限制了清理工作民主进行和广泛开展的可能性。为此，急需建
立以标准化为目标的党内法规清理机制，对现存党内法规加以系统和全面的清理。
第三，从体系层面来讲，标准化有利于党内法规与国家法律的衔接。中国特色社会主
义法治体系包括了依法治国和依规治党两个层面，“党内法规是管党治党建设党的基本依
据和党内治理法治化的制度载体，国家法律是由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的
行为规则” 。然而，由于受到历史环境和立法传统的影响，使得不管在体系化程度还是
〔 ６〕
在规范性水平上，国法体系和党规体系都存在明显差异，现实中二者之间不衔接、不协调
等问题突出。一方面，党内法规与国家法律的界限不清。在国家治理和党的建设实践发展
中，党规和国法的界限长期以来未能清楚区分，导致部分党规超越了与国法之间应有的边
界，这无疑破坏了中国特色社会主义法治体系的内在逻辑和秩序。另一方面，党内法规与
国家法律的协调性不足。在中国特色社会主义法治体系的初创阶段，党规和国法之间不协
调和不衔接问题时有发生，某些问题上党内法规与国家法律存在重复规定，有的党内法规
则进入法律规制使得两者之间出现紧张关系。党内法规清理不仅能化解党内法规自身存在
的问题，同时也能够协调党内法规与国家法律的关系，通过标准化清理有助于搭建党规体
系与国法体系的沟通衔接平台，保持两个规范体系相互呼应、协同和承接的良性互动。

三、党内法规清理标准化的主要内容
从标准化理论视角来看，党内法规清理标准化需要回答三个问题，即 “由谁清理”
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