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正经历着由管理向治理的角色转换，而基层社会作为主要的治理主体之一，对国家治理有
着不可忽视的作用。因此，我们需要在充分肯定基层群众自治制度存在价值的前提下，认
识其发展中的不足及其根源，深刻理解基层群众自治的制度逻辑。

一、问题提出与文献述评

当前，我国基层治理呈现出多元主体的发展态势，乡镇 （街道）党委和政府、基层
自治主体以及第三方组织都发挥着不可或缺的作用。单就村民自治主体而言，就包括村民
（代表）大会、村民委员会、村务监督委员会、村民个体等。然而，颇为遗憾的是，基层
自治主体又普遍存在着未能良好行使治理权力 （权利）的现象，导致自治主体的责任缺
失。需要特别说明的是，这里所指的 “责任缺失”的 “责任”并非仅指法律法规要求村
民自治主体承担的责任，也是一种契约责任，即村民个体与选举出来的村民委员会和村务
监督委员会之间形成的以提升基层治理效果的契约关系。换言之，所谓村民自治的 “责任
缺失”，是指村民 （代表）会议、村委会成员、村务监督委员会成员以及村民个体在民主
选举、民主管理、民主决策、民主监督的过程中由于多种原因未能履行法定责任 、选举
①
承诺或未能达到维持乡村秩序、促进乡村发展 的一种治理现象。
②
基于此，本文提出研究问题：由选举产生的村民自治主体责任缺失现象为什么会频频
出现？这一问题是关乎村民自治能否有效实现的关键问题之一。 现有研究大致从以下两
〔 ３〕
个方面对该问题进行了部分回答：第一，从村民自治 “制度”的角度出发，认为村民自
治的责任缺失主要是组织制度、结构和外部环境所致。具体说来，“制度”视角下自治主

体责任缺失的解释是从以下四个方面展开：一是由于基层政权对农村事务的管理权力不断
扩张，村民的自治权受到了极大的限制 ，行政化的村民自治丧失了自治的本意，压缩了
〔 ４〕
自治主体权力行使的空间，从而导致责任缺失；二是在自然村成为行政村之后，民主自治
的规模过大 ，从而导致民主自治的选择性实践，而这又进一步压缩了责任履行的可行空
〔 ５〕
间；三是物质性资源的日益匮乏，权威性资源的逐步萎缩，权力运作合法性空间的日渐丧
失，使村民委员会可调度使用的各种资源在逐渐缺失，村级组织的治权严重不足 ；换言
〔 ６〕
之，治理资源、治理动力和治理合法性不足导致了治理能力的下降，从而导致责任缺
失； 四是有关村务公开、民主管理的制度 、村务监督委员会制度 等基层自治的法律
〔 ７〕
〔 ９〕
〔 ８〕
法规不健全也是责任缺失的重要原因。总之，村民自治所处的外部框架及其在实践中的结
构性失衡难以应对急速变迁的乡村治理生态。 第二，从村民自治 “过程”的角度出发，
〔 １０〕
认为村民自治的责任缺失主要是运行过程中多种权力之间产生冲突，使得自治权力不能够
有效运行，从而导致责任缺失的发生。具体来说，“过程”视角下自治主体责任缺失是从
以下三大方面展开：一是村民自治中存在的领导权、行政权、自治权、经济权、参与权等
五大权力常处于竞争的状态，无法很好地发挥各自的效能，从而陷入基层自治的困境。
〔 １１〕
二是组织封闭、经社不分的自治体制与当前快速工业化、城镇化、市场化、信息化和现代
化过程中农村土地、人口和资源大规模流动日益不适应，自治体制尚无能力应对这一过渡
性变化。 三是当前农村通过民主选举出来的村委会成员具有双重代理身份，既代表农
〔 １２〕

① 村民委员会的法定责任是指 《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的承担本村生产、服务和协调工作，促
进农村生产建设和经济发展等；村务监督委员会的法定责任是指 《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的
负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实等。
② 维护乡村秩序、促进乡村发展是村民委员会、村务监督委员会最为基本的推进基层治理的契约责任，这一点在
村规民约中皆有体现。
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