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民，又在一定程度上代表上级政府，这一双重角色在民主自治的过程中会大有干扰。 总
〔 １３〕
之，乡村自治的好坏受到三重因素的影响：一是国家涉农政策、制度制定本身的优劣问
题；二是政策、制度的实施过程是否到位问题；三是乡村社会基础对制度、政策的回应问
题 。
〔 １４〕
总的来看，上述研究为我们理解村民自治中的责任缺失问题提供了很好的思路，在一
定程度上揭示了责任缺失的关键原因，为进一步研究提供了良好的理论基础和启发。然
而，“制度”与 “过程”视角的研究都各有其局限性，这是由于村民自治本是一个从制度
结构到行为过程的统一体，单纯从一个侧面来考察可能会无法看到村民自治的全貌，从而
产生认识和理解上的偏颇。基于此，本文以村民自治中自治主体的权力出发，试图形成
“情境 －过程”的分析框架，构建不完全权力的理论模型，以便以权责的视角系统探讨村
民自治中的责任缺失问题。因此，本文的学术贡献可能有以下两点：第一，从理论建模来
看，本文试图以权力为切入点，构建不完全权力理论模型，这一模型统合了情境与过程两
个面向，不仅可以解释本文的研究主题———村民自治，还可以在进一步完善的基础上解释
其他权责现象；第二，从具体问题解释来看，本文试图整合村民自治的情境和过程两个部
分，从自治主体权力结构和权力运行两方面出发来解释村民自治中的责任缺失现象，具有
整体性的研究视野。

二、不完全权力：分析概念与理论框架

有多大的权力就要承担多大的责任，反过来，承担多大的责任就应匹配多大的权力，
权责对等是权力行使、责任履行的基本原则。责任的履行与权力的行使是公共事务治理的
一体两面，权力得不到行使，权力主体公共事务治理的职能便无法很好地发挥，其责任则
必然得不到很好地履行，从而容易陷入责任缺失的境地。因此，本文认为权力主体的权力
得不到完全行使，即不完全权力是责任缺失现象很重要的原因之一。所谓不完全权力
（ Ｉｎｃｏｍｐｌｅｔｅ Ｐｏｗｅｒ），是指在特定的权力体系中各权力 （权利）主体由于主观或被动原因
未能正确、合理地行使本应该行使的完整的、全部的权力。具体到村民自治中，不完全权
①
力是指村民 （代表）会议、村委会成员、村务监督委员会成员和村民个体在民主选举、
民主决策、民主管理、民主监督的自治实践中因主观原因或被动原因没有科学、合理、有
效地完全行使应有的权力。在村民自治实践中，自治主体的责任缺失就与其权力的不完全
有很大的关系，换言之，村民自治主体的不完全权力是理解其责任缺失的重要途径之一。
那么，不完全权力的外在表现与形成逻辑又是如何呢？
研究认为，不完全权力表现在 “情境”和 “过程”两个方面，共同组成 “情境 －过
程”的分析框架。所谓 “情境”，是指村民自治结构的集权性质；所谓 “过程”，是指自
治主体的权力在运行过程中由于主观原因或被动原因使得权力未能完全行使，即 “主动不
完全”和 “被动不完全”。需要说明的是，主动不完全和被动不完全分别可以单独导致责
任缺失现象的出现，但在实践中，由于基层事务的复杂性，责任缺失通常是主动不完全和
被动不完全相互促进、增强的结果，如图 １ 所示：

① 事实上，在现实生活中，并不存在完全权力，这是由于权力运行的环境 （即人类社会）是一个极为复杂的有机
体。由于我们对人类社会的认识还远远不足，所以我们所设计的包括权力体系在内的所有制度都会由于客观环
境的限制而无法完全地实现。在权力运行中，这就体现为权力无法完全行使，我们将此认为是客观的、由于人
类认识的局限性而无法改变的 “不完全”。除此之外，还有一种权力的不完全行使是由于主观因素导致的，且
这种不完全是可以通过制度设计减少的，本文所指的不完全权力即是这种，而不讨论纯客观因素导致的不完全
权力。 ５ · ·
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