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图 １ 责任缺失现象在不完全权力理论模型中的解释框架
（资料来源：作者自制）

三、“情境 －过程”视角下不完全权力的生成逻辑

如前文所述，不完全权力表现在 “情境”和 “过程”两个方面。在 “情境”部分，
不完全权力根源于自治结构的集权性质。目前，村民自治的主体主要包括村民 （代表）
大会、村民委员会、村务监督委员会以及村民个体四部分。村民 （代表）会议是村务重
大事项的决策机构，村民委员会是日常管理执行机构，村务监督委员会是村务运行的监督
机构，村民个体是村民自治的核心，是一切村务得以运行的根本。由此可见，制度设计层
面的村民自治是有一套事务分工、权力分立、职能分置的内在运行机制的。然而，实践中
的村民自治却与原初的制度设计存在较大偏离，其直观体现就是自治结构的集权性质，打
破了事务分工、权力分立、职能分置的自治原则，由此各权力主体的不完全权力也就成为
了必然。总的说来，村民自治结构的 “集权”主要体现在两个方面：一是权力向村民委
员会集中，称为 Ｉ 类集权；在横向上，由于村务 （代表）会议的召开频次有限，村务监督
委员会也由于尚未设置、成员兼任或者能力弱小常常无法发挥监督职能，在此情况下农村
公共事务更多地由村民委员会来承担；在纵向上，乡镇党委、政府虽不是村民自治的主
体，但常常以 “工作领导者”的身份干预村务工作，甚至会出现 “领导权力指导化”的
现象，给予村民委员会较大的工作压力。那么，横向上其他权力主体的失责加上纵向上乡
镇党委、政府过度的工作指导，村民委员会便成为了农村公共事务的主要治理者，Ｉ 类集
权形成。二是权力向村民委员会主任集中，称为 ＩＩ 类集权；随着村民委员会公共事务治
理的压力增大以及村务自身的复杂性，村民委员会成员会策略性地选择 “逃离”，对于容
易处理的公共事务，成员会正常处理；但是对于复杂的公共事务，则不愿承担责任，这就
导致村民委员会主任成为了责任的兜底者，ＩＩ 类集权也就随之形成。如果村民委员会主任
也无力承担农村公共事务治理的责任，将其交由村党支部书记负责，那么实质上的村民自
治便不复存在了，即由自治主体权力的不完全变成了自治权力不存在。
在 “过程”部分，不完全权力可以分为 “主动不完全”和 “被动不完全”，两种
“不完全”有着不同的概念内涵和形成逻辑。主动不完全是指权力主体在村民自治实践过
程中基于自身的考虑主动放弃部分权力的现象；被动不完全是指权力主体放弃权力的一种
不得已而为之的选择。研究发现，“不完全权力”发生在包括民主选举、民主决策、民主
管理和民主监督等村民自治实践的全过程中。如表 １ 所示，以主体划分，村民 （代表）
会议基本上只在民主选举时召开，在民主决策、管理与监督中几乎不存在。村民 （代表）
会议在民主选举中的主动不完全主要体现在对选举出来的村委会成员以及村务监督委员会
成员的行为缺乏信心，长此以往就会由不信任的心态转向不参与投票选举的行为；被动不
完全则主要体现在前届村委会有可能会采取不召集村民 （代表）会议进行民主选举，抑
或以选举信息造假的方式谋得连任。与村民 （代表）会议不同，村民委员会权力的不完
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