Page 164 - 《社会》2023年第3期
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流动的责任边界：基层政府的业务与政治
略。 但本文想指出的是，这并非相同结构背景下的多种应对策略，而是
不同结构下的不同应对策略。 不同行动策略的出现，在一定程度上可以
理解为由制度结构的内部张力所致。 从本文的案例可以看到，基层政府
尽管表现出不同的治理策略， 但在本质上还是受到理性官僚制与政治
统合制之间的张力影响，并由此衍生出或模糊或清晰的责任边界，而治
理情境所导致的案件性质的变化则成为触发机制。
其二，传统的风险规避研究将“权责不等”作为基层政府采取该行
动的体制因素，并从资源等角度解释基层政府为何规避风险。 然而在实
际的调查中可以看到另一幅图景，那就是基层治理往往是“处理问题”
而非“解决问题”。换言之，治理压力和治理资源的断裂或许可能导致基
层政府无法有效解决治理问题， 但这并不必然导致其消极怠政或虚与
委蛇， 诸多的基层治理问题就是在这样一种权责不等的情况下被处理
或解决的。另一方面，尽管税费改革后的基层政府呈现出“悬浮化”的趋
势，但在近年来的国家政权建设过程中，基层政府的权力又重新进入乡
土社会，如本文所指出的“村干部行政化”等。虽然体制内的资源不足以
维系治理活动， 但基层政府可以凭借其体制身份和权力从体制外汲取
资源，将其治理势能转化为治理实能。 亦因如此，本文绕过了“资源论”
的传统语境，试图从流动的责任边界视角重新认识基层风险规避/担当
的问题。
其三，基层政府“无限责任”的特殊性使得传统的风险规避理论失
去解释力，正是从基层政府的视角出发，本文发现了责任边界的存在。
首先， 按照相关的行政条例及责任安排， 基层政府的责任是相对清晰
的，但是在实际操作中，这种清晰的规则往往被“无限责任”所掩盖。 换
言之，对于基层政府来说，即便看似与其毫无关系的事件，也会因属地
管理变为自身的治理责任；但另一方面，正是这种模糊的制度安排，给
了基层政府风险规避的动力和空间， 否则其他部门就会把案件都踢给
负 “无限责任”的基层政府。而且，近年来问责力度的加大并不等同于问
责机制的清晰， 基层的问责机制也因责任本身的模糊性而具有一定的
模糊性和随意性。 当然，所谓的“无限责任”是一种外部视角，从基层政
府的视角出发，他们并不可能将“无限责任”当作实际工作中的准绳，否
则基层早就不堪重负了。 如果站在基层政府的视角去认知治理事件，我
们总能听到“不是我们的责任”这样的话。 换言之，在治理实践中，对于
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