Page 90 - 《社会》2022年第1期

盐制自由化改革的治理逻辑

识到两淮盐政制度变革的必要性， 就在当年九月， 清廷采纳陶澍的建
议，在淮北试行票盐改革。
陶澍的改革主张深受经世派士大夫包世臣的影响 （罗威廉，2019：
134）。 包世臣（1991：184）认为，政府应该允许食盐自由转卖，如此则“枭
无团集之害，商无勒运之苦，民无买私触法之罪”。 在他看来，食盐运销
的自由化不仅不会滋生利益集团，还会化解盐枭问题。 这个主张在淮北
的改革设想中得到进一步阐释：
今票盐之法便民，即以裕课，不但化枭为良，而且化私为
官，是官盐之课既得，又添一倍化私之课。 （魏源，2004b：228）
陶澍指出，两淮盐价虚高是当地盐枭横行的主要原因。 一方面，官
盐价格虚高，则私盐价格水涨船高，盐枭走私便能获利丰厚；另一方面，
盐价高导致官盐滞销，许多赖此为生的小民失业，不得不贩卖私盐，从
而为盐枭集团提供了源源不断的人力。 有此财力和人力支持，盐枭才屡
禁不绝。但废引改票后，官盐价格大为降低，走私食盐无利可图，盐枭不
禁自解；同时，废除专卖制度后，小民皆可借贩盐谋生，也不再与盐枭勾
结。自由化策略使得贩私无利而官盐畅销，因而能够达到“化枭为良”的
目的。
22
从实践效果来看，自由化政策不仅实现了“化枭为良” ， 还吸纳
了很多游离人口。 在改革之前，有官员曾担心两淮盐运道路变更会使得
沿途捆工失业，发生骚乱。 然而，废引改票后，民有资财者皆可贩盐为
生，这一举措反而很好地吸纳了无业人口。 当时恰逢当年海州遇灾，很
多失业的穷苦百姓借贩盐得活：
查票盐自试行以来，海属积滞之盐，贩运一空，穷苦场民，
藉资苏活。 即游手闲民亦得以转移执事。 是以上年海州灾务极
重，而地方尚称安帖，实得票盐之济。 （魏源，2004b：47）
与河东相类似，淮北在食盐自由化运销后，也出现了低价私盐跨界
流动的情况：“河东盐向侵淮岸，至道光十一年，淮北改票，反灌河东”

22. 据《清史稿》记载，废引改票后，“私贩无利，皆改领票盐”（赵尔巽，1977：3618），因此
得以“化枭为良”。 然而，这种情况并未持续多久，官盐畅销后，豪势盐商入场争利，将小
商人排挤出局， 联合垄断以抬高盐价。 在执行三四年后， 私枭复盛 （陈锋，2013：323-
324）。 这或许说明，在社会结构的约束下，某些制度层面上的变革很难实现改革原本预
期的目标。

· 83 ·