Page 39 - 《社会》2021年第4期

社会·2021·4

两种机制可以帮助我们应对这一难题：一是权力的横向约束机制，一是
权力的纵向约束机制。 横向约束机制是在同一级政府内部，通过权力横
向分立，如立法权、司法权和行政权分立，使权力相互约束和制衡。纵向
约束机制则是在中央政府、地方政府和社会之间，通过权力和责任在纵
向维度的划分，形成中央监督、地方治理和社会问责的相互关系，从而
对中央政府和地方政府，特别是对地方政府，形成约束。当然，这两种机
制可以结合在一起，联邦制就是把这两者结合起来的一种国家体制。 所
以，孟德斯鸠（ 1997：130）说，“联邦共和国既由小共和国组成，在国内它
便享有每个共和国良好政治的幸福； 而在对外关系上， 由于联合的力
量，它也具有大君主国所有的优点”。
历史上中国作为中央集权的郡县制国家，与联邦制国家相比，其一
大特点是权力在中央政府和地方政府内部都是一元化的， 不存在严格
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意义上的权力横向分立。 因此，在解决上述难题上，中国难以利用横向
约束机制。 不过，郡县制包含的多层级政府系统为中国利用和发挥纵向
约束机制的作用提供了可能性。 已有学者指出，在当代中国国家治理方
面， 纵向约束机制确实在一定程度上发挥着作用， 有助于推动经济增
长、 改善公共事务治理和提高政府对民众诉求的回应能力（Montinola，
Qian and Weingast，1995；Qian and Weingast，1997；Xu，2011；Ma，2012；Su
and Meng，2016；Cai and Zhou，2019；聂 辉 华 、 李 靖 、 方 明 月 ，2020； 曹 正
汉、钟 珮 、聂晶，2021；郑思尧、孟天广，2021）。 因此，在中国，如何建构
权力的纵向约束机制， 以及在何种条件之下这种机制能有效地发挥作
用，是国家建构和国家治理上的重大问题。
对于上述问题，当代学术研究以钱颖一等为代表，他们以 20 世纪
80 年代和 90 年代中国地方分权改革和市场化改革为背景，提出“中国
特色的经济联邦制模型”（preserving鄄market federalism，Chinese style），设
想 郡 县 制 国 家 建 构 纵 向 约 束 机 制 的 一 种 方 式 （Montinola，Qian and
Weingast，1995；Qian and Weingast，1997）。 不过，这一模型是参照联邦制
1. 郡县制是指秦以后中国实行的一种基本国家体制， 其特征是把疆域划分为若干地方
行政区，由中央政府任命官员担任地方长官，对人民分而治之，以实现中央集权的目标。
在当代学术文献中，郡县制通常被视为“威权体制”的一种类型。 为了叙述方便，本文直
接沿用中国历史上通用的概念——
—“郡县制”。 我们在使用“郡县制”这个概念时，不把它
当成一种完全刚性的体制，而是当成具有一定弹性的体制，特别是在地方分权上，以及
在中央与地方关系上，均具有相当的弹性。

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