Page 159 - 《社会》2018年第2期

社会· ２０１８ · ２

此，土地登记的实质是建立在强迫土地测量的基础之上，将土地面积、
用途与不动产业主的纳税责任联系起来。这样公产与私产的界线才有
可能得到清晰的厘定。
其次，城市土地产权制度不是简单的从上到下的建构过程，而是多
层政府参与、争夺、协商的过程。在现代国家政府中，市政机构的出现
虽然打破了帝国时期的“省—府—（州）县”行政体系，但其行政权限、财
政权限却仍受多层政府的限制。“市产”是省市政府之间冲突与妥协的
最集中体现。在取消铺底案、土地登记修正案中，不同层级的政府、同
一层级政府内部的不同部门之间也存在不同的利益分歧，有时甚至导
致彼此的政令不协。这种政府间的冲突既可能增加民众的财政负担，
也可能为民众抗争提供申诉的渠道。
再次，民众对国家制订的城市土地产权制度并非消极地被动接受，
而是积极与政府互动，彼此影响，以促成新政策的产生。在面临可能损
害自身利益的土地产权政策时，以总商会为首的商民群体选派代表谒
见行政长官，举行大规模请愿，先后组设铺底研究会、铺底维持会、广州
各界促进改善土地税联合会等团体，充分与政府部门展开对话。在“民
产保证”、铺底登记和土地登记的案例中也可以看到，只有在得到民众
认可的前提下，政府的政策才能得以有效地推行。
在现代国家政权建设的过程中，城市土地产权逐渐与乡村土地产
权相分离。城市土地隶属于土地局管辖，缴纳土地税，而乡村土地仍隶
属于县政府管辖，缴纳钱粮税。 １９４９ 年以后，新中国延续了城乡土地
分管的政策，城市土地采用国家所有制，乡村土地采用集体所有制。这
就进一步固化了城乡土地产权的差异，促成了我们今天所熟悉的城乡
二元结构体系。

参考文献（ 犚犲犳犲狉犲狀犮犲狊 ）

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